发布时间： Tue Jul 31 00:00:00 CST 2007
| 《关于深化仲裁机构体制改革试点方案（征求意见稿）》（下称《方案》），是我和成都仲裁委员会叶时雨副秘书长根据卢云华司长委托，在北京仲裁委员会工作人员、仲裁员、专家、学者，以及几家仲裁机构领导支持下完成的，现就《方案》说明如下： 一、《方案》的起草背景 今年5月中旬，在国务院法制办法制协调司召集的由部分仲裁机构参加仲裁工作座谈会上，卢云华司长委托成都仲裁委员会叶时雨副秘书长和我研究起草“仲裁机构民间化改革方案”。 首先，对于国务院法制办法制协调司委托给牵头机构的这一任务，北仲作为承办者之一应当向各仲裁机构作出说明，并提供工作成果。而且，仲裁机构体制改革事关仲裁机构自身的利益，研究体制改革方案也是每一个仲裁机构的责任。为了很好完成这一任务，北仲部分工作人员和仲裁员研究制定了《方案》起草工作计划。按计划，我们与教育部“多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建”课题组、清华大学“司法制度完善和多元化纠纷解决体系”课题组合作，先以调查问卷形式了解全国仲裁机构情况和改革意愿，再根据问卷反馈情况，就机构中的共性问题召开由（提供了反馈信息的）仲裁机构参加的研讨会，在研讨基础上起草方案。预计11月底完成《方案》起草工作，总共需半年时间。 5月26日，我们开始向全国仲裁机构发放调查问卷。5月28日、29日，我向叶秘书长、卢司长通报了调查问卷发放情况和方案起草工作计划。 6月中旬前后，我们陆续收到反馈的问卷并开始进行录入和统计分析。在此期间，我与卢司长和叶秘书长几次商量召开研讨会事宜。卢司长指示由我先拟出个方案讨论稿后再开研讨会，以提高讨论会效率，根据这一指示我们加快了工作步骤。 由于计划时间提前，方案在很短时间内仓促完成，不足和疏忽之处在所难免。方案中有的问题我在写的过程中就颇为踌躇，之所以写在方案里，是为了抛砖引玉，引起人们对问题的关注和讨论。有时解决问题的灵感，就是在不同观点的争论中产生的。同时，我认为，卢司长委托叶秘书长和我研究起草方案，只是信任和责任，这不意味方案起草工作只能由叶秘书长和我两人做，其他人不能做。任何从事仲裁工作的人，不仅有权利而且有责任对方案提不同意见和看法，也有权按照自己的理解起草自己满意的改革方案。 仲裁机构体制改革不仅关系仲裁机构利益，也关系广大仲裁员、律师、当事人，以及其他相关人员的利益。因此，进行仲裁机构体制改革的研究，也是每个从事仲裁工作人的责任。与我国仲裁机构数量多，机构管理体制多样化的现实情况相比，从事这方面工作的机构和人员不是太多而是太少。这次北仲牵头组织起草方案，召开相关会议，是想在这方面为仲裁机构体制改革，我们共同的事业，出一份力，尽一份责。我希望有更多的仲裁机构、仲裁员和专家、学者投入到仲裁机构体制问题研究中来，拿出更多更好的方案来供决策部门挑选，众人拾柴火焰高。这个方案虽然是由我起草，但我在起草过程中，得到北仲工作人员、部分仲裁员和专家、学者的大力支持。同时，叶秘书长、几家仲裁机构领导也给我一些很好的意见和建议。在这次“仲裁机构民间化建设座谈会”上，与会的专家、学者和仲裁机构负责人对《方案》提出了宝贵的意见和建议，我们根据这些建议进行了修改。如在关于改革的必要性上增加了有关涉外仲裁的阐述，以全面反映中国仲裁发展的历史；如在仲裁机构章程中增加了宗旨和议事规则等内容，删除了一些考虑不够成熟容易引起误解的词句，等等。因此，《方案》是大家集体劳动和智慧的成果。在此，我向卢司长、叶秘书长和所有为此献计献策的仲裁员、专家、学者，所有为此付出辛勤劳动的北仲的工作人员表示衷心感谢！ 需要说明的是，《方案》不代表法制办法制协调司领导意见，也不代表其他仲裁机构的意见，只反映我们起草人对仲裁机构体制改革问题的总结与思考。将《方案》公开讨论是出于几方面考虑： 首先，卢司长将这项工作委托了叶秘书长和我，我们得向大家提交一个成果。其次，《方案》是否可行，要经实践检验，公开征求意见，有利于矛盾、问题的充分展开，从中找到切实可行的办法。其三，仲裁机构体制改革涉及仲裁机构内部上下之间，仲裁机构之间，仲裁机构与相关行政部门之间，仲裁机构与仲裁员以及与未来仲裁协会之间的关系和利益。在这种情况下要想达成共识，就应该鼓励不同利益主体充分表达其利益要求。这种利益要求的表达不仅必要，而且正当。大家在争论、辩论中，学会尊重异见，包容分歧，通过协商、妥协与折中，寻找共同利益。这是不同利益主体之间的公开、公正、透明、规范和程序化的良性博弈，是加强民主法治建设，构建和谐社会的需要。“市场经济从本质上说是一种建立在利益主体分化基础上的博弈经济”那种动不动就拿“动机“说事儿，将利益问题敏感化、政治化和意识形态化的做法，不利于人们以理性、务实的态度，就事论事地讨论利益分歧，找到解决矛盾冲突的措施和办法。搞不好会“剑走偏锋”滑到“诛心论”上了。 其四，《方案》的研究过程，也是一个重申仲裁法立法目的和基本原则，正本清源，拨乱反正的过程，应该旗帜鲜明，坚持真理，修正缪误，解放思想，实事求是，不唯上，不唯书，不畏权威，敢于理论创新和制度创新。仲裁界人士多是法律和经济贸易领域的精英，应该共同创造并维护一个自由宽容宽松的言论环境，应允许不同方向、不同路径的探索，允许大家通过公开的方式比较各种方案、主张、观点的优劣，允许试错。思想试错比行动出错的成本小，方案讨论阶段纠错比其在方案实施阶段纠错代价低。只要大家以平等、理性、务实、建设性的态度讨论问题，不打棍子，不扣帽子，通过摆事实，讲道理，就容易形成共识，找到解决问题的方案。《方案》是我们对仲裁机构存在的问题及解决办法进行研究的阶段性成果，大家既可以此为基础，提出修改的意见和建议，也可提出新的方案，希望通过讨论，找出一套或几套既符合法律和中央政策，又符合实际的改革方案。 二、关于《方案》的名称 卢司长委托我和叶秘书长起草的方案原名为“仲裁机构民间化改革方案”，这次会议名称也是根据卢司长提议改为“仲裁机构民间化建设座谈会”(原定“仲裁机构体制改革座谈会”)。但我与叶秘书长经过商量后，觉得《关于深化仲裁机构改革试点方案（征求意见稿）》这个名称更贴切。理由有三： 其一，“民间化”不是法律术语而是个理论概念，就其定义、内含和外延，理论界、实务界一直存有不小的分歧和争论。《方案》是关于仲裁机构体制改革的具体思路、方法、措施和步骤，采用现在的名称可避免人们将精力更多放在“民间化”理论之争，而忽略对问题的研究及解决方案的探讨。而后者才是从事仲裁实际工作同志翘首以盼，迫切需要的。 其二，尽管仲裁实务界对“民间化”定义本身以及要不要民间化问题上有分歧、有争论，但对于现行仲裁机构管理体制不适应客观形势，需要改革，却已达成共识。用“深化体制改革”的名称可使《方案》更具包容性，有利于大家对《方案》的理解和认同，推动改革顺利进行。 其三，各地仲裁机构发展不平衡，情况复杂。虽然我们曾搞过一些调查，但信息渠道受阻的情况时有发生，我们的知识、经验也有限，这个方案是否反映了全面的实际情况，能够真正解决问题，我们还没有把握。因此，采用“试点方案”形式比较稳妥，既照顾了历史和现实，又考虑了未来与发展；既有局部的创新性和先进性，又照顾到了全局和多样性。既然是“试点方案”，就有“试”的成份，就有创新、突破和不同以往的思路和方法，因此《方案》具有一定的前瞻性，体现出事业单位体制改革的方向和我国仲裁制度与国际现代商事仲裁制度同步发展的趋势。 三、关于仲裁机构体制改革的指导思想和仲裁机构的法人定性 （一） 关于仲裁机构改革的指导思想 1.《方案》对改革的指导思想有一个完整描述，是否准确、全面大家可讨论。 其中“以仲裁法确立的民间性、独立性为仲裁机构改革的基本方向”的内容，已为法律规定、全国人大法工委、国务院法制办领导的讲话、文章所阐明，我不多做解释。这是仲裁法确定的一项基本原则，是大势所趋，历史必然。现在的问题不是要不要向民间性、独立性方向改的问题，而是如何理解仲裁机构的民间性，如何改革的问题。对此《方案》有具体阐述。仲裁机构的“民间性”是指仲裁机构的“非行政性”，这是《仲裁法》确定的基本原则，仲裁机构与行政机关彻底“脱钩”，成为“从事社会公益性服务、有独立法律地位、实行社会化管理的法人组织”。如何实现仲裁机构的民间性，是指按照“政事分开”、“政会分开”原则，“清理整顿将仲裁机构作为政府部门的附属机构，行政机关与仲裁机构合署办公和人、财、物不分的问题”，“根据《仲裁法》的有关规定和我国加入世贸组织的相关承诺，修改完善有关法律、法规、规章和相关政策，改革政府管理方式，规范政府监管行为”，“纠正行政机关对仲裁机构无法定依据的干预，维护仲裁机构的独立性、民间性和法定自主权，从而使仲裁机构从职能、机构、人事、财务等方面与政府部门相分离，真正实现独立运作和社会化发展”。针对一些人所担心的仲裁机构民间化会不会导致“私有化”、导致仲裁机构“不受监督”、导致仲裁机构负责人权力过大侵犯职工、机构利益等问题，《方案》都做出明确回答，提出了具体的措施和办法。 说民间性、独立性是“方向”，还有一个含义，就是说要朝这个方向去努力、去争取，不能因为现在做不到就放弃通往明天的努力。实际问题需要考虑和解决，不能以实际问题为由，将那些背离方向的做法长期固定下来。 2. 起草《方案》的依据是《仲裁法》、全国人大的规划纲要、中央事业单位改革的政策性文件。 具体包括： （二） 关于仲裁机构的定性 仲裁机构的定性是导致这些年对仲裁机构性质争论的主要问题。《方案》第三条第（一）款将仲裁机构定性为“从事社会公益服务、有独立法律地位、非行政、非营利、可由市场配置资源的法律服务机构”。这是根据仲裁法和中编办事业单位的分类标准所做的分类选择。 有人认为仲裁机构不应定为事业单位，因为当初国务院办公厅文件规定是“参照事业单位解决仲裁委员会办公用房和经费编制”。但正是这一“参照”，现实中大多数仲裁机构已经被定性为事业单位。根据我们这次问卷调查结果，在被调查机构中，除2.5%选择“行政机关”，5%选择“其他”，有48.8%选择“行政性或行政支持类事业单位”，有30%选择“公益性或社会公益类事业单位”，有13.8%选择“经营性或经营开发服务类事业单位”。也就是说, 92.6%的被调查机构目前被定为“事业单位”，这个比例反映了仲裁机构的现实情况。 1987年实施的《中华人民共和国民法通则》，把在所有制性质、功能甚至组织形式上都完全不同的事业单位全部确定为同一种类型的法人，与行政机关、企业单位和社团类法人并列，成为我国民商法上的四大法人类别之一。尽管有的专家、学者认为这种以“所有制为依据的”事业单位法人定位，将“国有的公益性服务业与政府机构、企业公司，甚至社会团体等社会和经济组织混淆到一起”，把“几百万个在组织形式和性质功能上大相径庭的事业单位按捺到同一种法人模子里”是“削足适履”，“使政府在制订任何一项针对事业单位的管理政策时都显得头绪纷繁，顾此失彼”，且“在国际上任何一种具有代表性的法律体系的法人分类中都无法找到”，不具备法人分类学上的意义。但是，鉴于《民法通则》没有修改，我们只能在现行法律制度框架内进行选择，即先在事业单位分类改革中选择一种比较适合仲裁机构特点的事业单位法人类型，随着事业单位改革的深入逐步过渡到比较合适的法人类型。《方案》对仲裁机构法人性质的界定，概念比较清楚，在政策待遇上容易对号入座，不会使人产生“把各类社会组织的优势集于一身”的误解，容易得到各方面的理解和支持。 “从事社会公益服务”将仲裁机构与“完全行使行政职能的事业单位”相区别。尽管仲裁法没有直接表述仲裁机构是“民间性”组织，但仲裁法对仲裁机构的“非行政性”规定得很明确。将仲裁机构定性为“行政性”事业单位，直接违反仲裁法。在反馈的调查问卷中，57%的被调查者认为仲裁机构“合理的机构管理体制类型”，是“公益性或社会公益类事业单位”。 “非营利”是国际通用的法人界定分类概念，1999年6月28日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国公益事业捐助法》也使用了这一概念。“非营利”含义：（1）法人设立的目的不是为了获取利润，以营利为目的，而是为了实现某种公益。（2）法人可以有经营性收入，但其剩余收入不能作为利润在成员间进行分配。（3）法人的资产不得以任何形式转变为私人资产。“非营利”将仲裁机构与国有企业、民营企业相区别。政府给仲裁机构拨款,目的是满足社会对仲裁的需求而不是投资营利。政府或其他社会组织、个人对仲裁机构的投入不属于投资行为，不存在“分红”问题。仲裁机构也不得以任何形式将机构财产转化为私人资产。《方案》使用“非营利”概念，一是与国际通行的非营利组织定性标准衔接，扩大我国仲裁机构在国际范围内的认同度；二是有利于仲裁机构争取相应的税收减免等优惠政策。 “由市场配置资源”，将仲裁机构与“不能或不宜由市场配置资源的”或“可部分实现由市场配置资源的”公益性事业单位相区别。按照仲裁法规定，仲裁机构由当事人选择，当事人的选择决定仲裁机构的生存和发展，这也是“由市场配置资源”的基础条件。今后，仲裁机构的设立可逐步放开。 四、《方案》涉及的几个主要问题 （一） 正确处理改革与发展的关系 1.改革的目的不是将仲裁机构“搞垮”，而是要将仲裁机构“搞活”，通过改革那些不适应仲裁机构发展的制度和机制，规章和政策，解决制约仲裁机构发展的瓶颈问题，焕发仲裁机构的生机与活力，促进仲裁事业蓬勃发展。改革与发展不是对立的，而是相互促进的。我们是以改革来促发展。在调查问卷“贵委现在的财政状况”一栏中，选择“自收自支尚有盈余水平”的，占被调查机构的21.3%。这些仲裁机构所在城市，既有经济发达地区，也有经济欠发达地区。后者的经验对全国仲裁机构发展更具有典型意义，更值得总结和研究。总之，地区的差异不是影响仲裁机构生存的主要原因。在仲裁机构“保证机构独立所需要解决的问题重要程度高低排列”一栏中，有63%的被调查机构将"办事机构领导专职化、专业化”问题列为第一重要因素。在“仲裁机构实现自收自支后，贵委认为应享受哪些优惠待遇”选项中，82.4%选择“仲裁收费扣除开支后结余部分全部用于事业发展”，82.4%选择“自主决定机构内部的分配制度”，77%选择“自主聘任办事机构中层干部及工作人员”，77%“自主决定仲裁员报酬”,这些都高于对“免税或减税”（73%）的选择。说明仲裁机构实现经费自理后，其对扩大机构自主权的要求高于对税收优惠措施的要求。在“贵委目前实行的财务体制”一栏中63%被调查机构选择“严格实行收支两条线制度”，14.1%选择“实行收支两条线，但有一定程度的灵活性”；23%选择“自主管理，不实行收支两条线”。但在“贵委希望改革中实行的财务体制”栏目中，被调查机构选择“严格实行收支两条线制度”的仅为1.4%，选择“实行收支两条线，但有一定程度的灵活性”的为34.2%，选择“自主管理，不实行收支两条线制度”的为60.3%。这说明，仲裁机构不论是否实现了经费自理，都迫切希望解决那些制约机构发展的人事、财务管理制度问题。体制问题才是其主要原因或主要原因之一。因此，《方案》将改革的重点放在转变机制，扩大仲裁机构管理自主权。这方面的规定包括： （1） 扩大制定仲裁规则、程序、收费、仲裁员报酬方面的自主权。如在《方案》第二条“基本要求”中规定“大胆吸收借鉴国外仲裁的制度、规则经验和做法，允许仲裁机构根据实际情况参考国际惯例修订仲裁规则、收费办法、仲裁员报酬”，“为仲裁机构创造公平、公正的发展环境”。 （2）扩大人事管理自主权。《方案》在第三条第三款“进行人事制度改革”（下称第三款）第7项规定“扩大内部分配自主权”“对经费完全自理的，由仲裁机构自主决定内部分配”，“在国家政策允许范围内”，“贯彻按劳分配，效率优先、兼顾公平的分配原则，建立重实绩、重贡献，向仲裁员、优秀人才和关键岗位倾斜的分配激励机制”。分配向仲裁员倾斜，符合当事人利益，有利于增强仲裁员责任感，提高仲裁质量。分配向“优秀人才和关键岗位倾斜”，有利于吸引优秀人才，留住关键人才，实现“一流业绩”，达到仲裁员、仲裁机构工作人员、机构、国家、社会共同受益的目的。 （3）扩大财务管理自主权。《方案》在第三条第四款“进行财务管理体制改革”（下称第四款）第5项规定：“对已实现经费自理的仲裁机构，不实行“收支两条线”财务管理制度；其收、支等财务管理制度，由仲裁委员会在有关法律、规章和相关政策允许范围内自主决定”。 有人说，既然仲裁机构为“非行政、非营利”的“法律服务机构”，仲裁收费为“中介服务收费”，不论仲裁机构是否实现经费自理，仲裁机构都不类推适用行政机关、事业单位的财务管理制度，而应适用财政部出的《民间非营利组织会计制度》。但从目前情况看，相当一部分被定为“行政性事业单位”，且多数实行收支两条线制度，考虑到情况的复杂性和平稳过渡的需要，为争取相关部门的理解和支持，我们采用了上述提法。从逻辑上，已实现经费自理的不实行“收支两条线”政策，不等于说未实现经费自理的就应实行“收支两条线”制度，究竟应该实行什么样的制度，各地可结合自己情况来做。《方案》不可能包罗万象，穷尽一切问题。 第四款第2项规定“仲裁机构是非营利法人组织，根据《中华人民共和国企业所得税法》第二十六条规定，免征企业所得税。”第二十六条规定“符合条件的非营利组织的收入”为“免税收入”。这样规定出于以下考虑：仲裁机构是非营利法人组织，享受免征所得税待遇符合国家法律规定；政府设立仲裁机构目的是满足社会对仲裁服务的需要，为鼓励仲裁的发展，应对仲裁机构给予相应税收优惠待遇，这也是各国普遍做法。鉴于目前我国大部分仲裁机构还需要财政支持，征收所得税不利于仲裁机构体制改革和仲裁事业发展。 2. 改革行政机关对仲裁机构的管理方式，规范行政机关对仲裁机构的监管行为。在仲裁机构行政化问题上，行政机关干预仲裁机构自主权，侵占仲裁机构利益与仲裁机构过度依赖政府的问题同时并存。但前者为因，后者为果，且前者是矛盾的主要方面，起主导作用。因此，《方案》从规制行政行为方面作出规定。如《方案》“基本要求”规定“根据仲裁法和我国加入世贸组织的承诺，修改完善有关法律、法规、规章和相关政策”。特别说明的是，需要修改的“规章和相关政策”，包括《财政部、国家发展改革委、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的《通知》(财综[2003]29号)。该通知的核心是将仲裁收费界定为“代行政府职能、强制实施具有垄断性质”的“行政事业性收费”，违反了仲裁法和我国加入世贸组织承诺，脱离仲裁工作实际，在国内外造成了很坏的影响，仲裁界对此反映强烈。今年3月“两会”期间，有政协委员已就此提出《关于纠正将“仲裁收费”作为“行政事业性收费”错误》的提案。 3. 针对行政机关对仲裁机构的干预和侵占现象，《方案》“基本要求”规定：按照“政事分开”、“政会分开”原则，“清理整顿将仲裁机构作为政府部门的附属机构，行政机关与仲裁机构合署办公和人、财、物不分的问题，纠正行政机关对仲裁机构无法定依据的各种不必要的干预，维护仲裁机构的独立性、民间性和法定自主权”。第三款第2项规定“任何单位和个人不得通过非正当途径向仲裁机构安置工作人员”；该款第10项规定“党政机关工作人员不得兼任仲裁委秘书长、办事机构的领导及其他工作职务；已经兼任的，应限期予以纠正”。这些是针对当前仲裁机构行政化的突出问题做的规定。这比较符合仲裁机构的改革意愿。在调查问卷“贵委办事机构负责日常工作的领导”是否“专职”还是由党政机关领导“兼任”问题上，57%调查机构选择“专职”，在办事机构负责人“应当实现专职化、专业化”一栏中，96.2%被调查机构选择“应当实现专职化、专业化”。 4．改变对仲裁机构的投入模式，拓展仲裁机构资金来源。第四款第1项规定“鼓励和允许社会资金的投入，促进仲裁机构社会化发展”。这是根据事业单位体制改革精神，参考国际通行做法拓宽政府财政以外的资金注入渠道。需要说明的是，社会资金的投入既不会改变仲裁机构性质，也不会改变仲裁机构所有制性质。因为，这种投入不是为获取利润或资产收益的“投资”，仲裁机构既不向出资人分红，也不会按出资人的意志办事。而且，由于市场选择的制约，只要制度健全、措施得当，不会因投资机制多元化而影响仲裁的公正性。 （二）正确处理改革与稳定的关系 正确处理改革与稳定关系，就要在改革中兼顾各方利益，考虑地区差异，解决好眼前与长远的关系，防止做事简单化、“一刀切”。《方案》“基本要求”规定“根据需要与可能，可先由独立性强、管理规范、业务发展好、具有先行改革基础和条件的仲裁机构先行试点，条件成熟后逐步推广，未试点单位应根据仲裁法、中央事业单位改革的相关规定精神和实际情况，确定相应的改革措施、办法、步骤和目标”，这是将发展情况不同的仲裁机构区别对待。 首先，《方案》主要是针对“独立性强、管理规范、业务发展好、具有先行改革基础和条件”的仲裁机构，不是全国所有仲裁机构。其次，《方案》是供自愿 “试点”的仲裁机构采用的,不是强制的,体现了仲裁机构多元化利益诉求。愿意试点的仲裁机构不会强迫其他仲裁机构参与“试点”，同样，不参与试点的仲裁机构，也不能阻止别人“试”。这些试点机构，如果失败，则是为大家提供了教训，如果成功，则是为大家提供了经验。不论成功与失败，均能为其他仲裁机构提供有益的经验教训。更何况试点仲裁机构所要做的，无非是仲裁法以及中央改革政策所要求做的。 其次，充分考虑新老职工不同的利益要求，既要实行公平竞争，同工同酬，又要考虑人员身份差异形成的历史条件，保障职工的合法权益。如第三款第4项规定：“在过渡期可实行‘新人新办法、老人老办法’，编制内人员和聘用人员实行同岗同酬、同福利待遇”。 其三，体现“对改革转制给员工造成的损失应给予合理补偿”的原则。如第三款第9项规定“仲裁机构转制后，工作人员的医疗、失业、养老、计划生育等应纳入社会保障系统”，体现了以人为本的精神 （三）正确处理仲裁机构独立与对其进行有效监督之间的关系 突出仲裁机构的民间性、独立性，不是取消或削弱对仲裁机构监督，而是要寻找比现行制度更为有效的监督机制。这种监督应同时满足三项要求，一是要保证仲裁机构的独立性，防止监管过死，使仲裁机构成为行政机关附庸；二是对仲裁机构进行有效制约，防止出现“内部人控制”、“权力向少数人集中”、“钱向个人腰包涌动”，损害仲裁员和仲裁机构利益情况；三是降低监督成本，防止监督权失控，避免监督部门出现以权谋私现象。原国家医药总局局长郑筱臾案，以及近些年国家审计署审计报告反映出一些中央国家机关触目惊心的违规现象，也让人们反思如何强化对监督部门的监督问题。加强社会的、群众的民主监督机制，是仲裁机构体制改革的重要内容。为实现上述功能，《方案》根据国际惯例和北仲目前的一些做法，从完善仲裁机构法人治理结构和利益均衡机制，扩大仲裁员、工作人员民主管理权利，完善仲裁委办事机构领导选聘制度等方面进行规制： 1．明确仲裁机构宗旨、充实章程内容，建立和完善以章程为核心的内部管理制度。如《方案》第三条第二款“完善仲裁机构法人治理结构”（下称第二款）规定：“仲裁机构通过章程规定其宗旨、职责、议事程序和规则”；“仲裁委员会依据仲裁法成立，以公正及时地解决公民、法人和其他组织经济纠纷和其他财产权益纠纷为宗旨，不以营利为目的”。 2．仲裁机构实行决策与管理分离政策，完善仲裁委员会制度，强化仲裁委员会对办事机构的监督作用。第二款第2项规定 “决策与管理相分离。决策机构为仲裁委员会，委员会采取理事会模式，成员由社会法律和经济贸易领域中德高望重的专家、学者，商会、协会、投资方代表(包括政府部门或其所属相关部门)、其他相关部门和组织代表组成。参加仲裁委员会的党政机关领导不得超过委员会人数的三分之一”。其中“党政机关领导不得超过委员会人数的三分之一”的规定，主要解决目前委员会中党政机关干部过多现象。另外，该款对专家、学者增加了“德高望重”的要求。仲裁委员会委员是由使命感组成的共同体，委员会委员应有关怀民生，服务社会的热忱和社会责任感。第二款第3项规定充实了仲裁委员会职责，包括：“决定仲裁委员会秘书长、专家咨询委员会、仲裁纪律委员会等机构的人选；研究决定仲裁办事机构提请审议的其他重要人事变动事项”、“决定仲裁收费、仲裁员报酬、仲裁委员会财务开支范围、开支项目；审议仲裁委员会财务收计划、审计等重大财务事项” 、“监督仲裁委员会办事机构工作；审议仲裁办事机构提请审议的其他事项”等重要内容；明确“办事机构受仲裁委员会和仲裁员的监督”。法人内部决策层与管理层相互分开，相对独立，有利于仲裁委员会对办事机构的监督和制约。 3.财务公开，吸收仲裁员参与仲裁机构的民主管理。第二款第3项规定“仲裁委员会制定仲裁员报酬标准、仲裁员守则、聘用办法，应采取多种方式鼓励仲裁员参与仲裁委员会的民主管理”这里参考了北仲目前的实际做法，尽管是原则性规定，但提出了仲裁机构民主管理的概念和方向，具有一定的前瞻性。 4.办事机构内部实行民主管理。第三款第8项规定“办事机构实行民主管理。凡涉及职工利益的内部分配、福利制度、岗位设置、干部选聘等制度、措施，应提交由领导干部、党、团、工会组织、新老职工代表组成的职工代表会讨论研究，并广泛征求职工意见，充分协商”。该规定也是参考了北仲目前的做法。 5．明确秘书长聘任标准、聘任程序和管理办法。第三款第10项规定“选聘公道、正派、有事业心和敬业精神，懂仲裁、善管理、信誉好，能够得到广大员工和仲裁员认同的，具有一定社会知名度的人担任仲裁委员会秘书长。秘书长可以多种形式选聘。”，体现了办事机构领导“专职化”、“专业化”要求；该项规定“秘书长可实行以多种任用形式”，这条是根据《意见》第5条“改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制。坚持党管干部原则，改进管理方法，对不同类型事业单位的领导人员，按照干部管理权限和一定程序，可实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式。建立健全领导班子和领导人员任期目标责任制，加强对任期目标完成情况的考核，并将考核结果与任用、奖惩挂钩”的规定起草的，目的是拓宽人才选聘的渠道和途径。秘书长不同于党政机关干部，对其要求不仅要考虑其政治素质，同时还要着重考虑专业水平和管理能力。将来，要逐步实行以仲裁机构绩效作为对秘书长的考核标准。而且，在发现秘书长不称职时，委员会通过一定程序及时更换。 监督机制针对的是“权力”，需要落实到“干部”。秘书长是仲裁机构的核心人物，掌握重要权力，影响仲裁机构的生存和发展。因此，对秘书长的监督，是监督机制的重要内容。上述规定也是事业单位领导聘用管理制度的大胆尝试。这实质上是将上级监督与下级监督相结合，内部监督与外部监督相结合，引入竞争机制，有利于提高秘书长责任心、危机感和进取精神，提高管理绩效，促进仲裁机构健康发展。 6．明确有关部门对仲裁机构的审计。第四款第8项规定“对仲裁经费收支状况，应实行财务年报制度，并定期进行审计；必要时，可进行专项审计”。审计结果要向仲裁委员会、向仲裁机构进行投入的单位、个人报告。 7．对依靠财政拨款的仲裁机构，第四款第6项规定“仍享受财政拨款的仲裁机构……拨款可通过多种方式，明确仲裁机构服务绩效标准，仲裁机构应努力做到自收自支”，以此督促仲裁机构克服效率低下，不思进取，长期依赖财政现象，提高服务质量和效率。“仲裁机构应努力做到自收自支”，实际上是重复十多年前国务院办公厅《关于印发〈重新组建仲裁机构方案〉、〈仲裁委员会登记暂行办法〉、〈仲裁委员会仲裁收费办法〉的通知》中仲裁委员会“应当逐步做到自收自支”的规定，没有任何新意。 （四）关于仲裁行业的自律、自治和监督 仲裁行业的自律、自治和监督是影响仲裁机构发展的重要方面，这也是仲裁机构体制改革所无法回避的内容。值得欣慰的是，尽管仲裁机构在其他改革问题上意见分歧、争论激烈。但就仲裁协会的性质、职能、仲裁机构与仲裁协会的关系和仲裁协会领导的产生等问题上，大家的看法相对一致。例如在“仲裁协会的性质”选项中，63.5%被调查机构选择“行业自律组织、社团法人”；在“会员是否有权退出协会”选项中，61.5%的被调查机构选择“是”，反映了大家对仲裁协会性质及维护自身权利的认识。其实，在仲裁机构与协会关系问题上首先要明确仲裁机构权利与仲裁协会权力之间的界线，属于仲裁机构内部管理自主权，在没有法律明文规定情况下，无论是谁(行政机关还是协会)，无论以什么方式(是由领导决定，还是由会员通过“民主集中制的方式”决定)，无论以什么名义（许可、核准、复核）进行限制和干预，都是侵犯仲裁机构权利的行为，都应禁止和纠正。在“贵委认为仲裁协会应为会员提供哪些服务”选项中，选择“宣传推广仲裁法”的，占98.7%； 选择“与国务院有关部门协调”的，占92.4%；选择“与法院协调”的，占94.9%；选择“反映仲裁界的要求”的，占88.6%；选择“仲裁员、机构工作人员培训”的，占83.5%；选择“为仲裁机构争取财政支持”的，占74.7%。反映了仲裁机构对协会提供上述服务工作的高度期待。在“贵委认为仲裁协会应有哪些监督职能”选项中, 选择“对仲裁委员会成员的任命进行审批”的，占19.2%；选择“对仲裁员聘用进行审批”的占9%；选择“对外事活动进行审批”的占20.5%；选择“对仲裁员报酬标准进行审批”的占14.1%；选择“对仲裁机构财务收支管理进行审批”的占7.7%；选择“对仲裁机构工作人员分配方案进行审批”的占7.7%。说明大多数仲裁机构认为上述事项属于仲裁机构自主管理的内部事务，仲裁协会对这些事项实施许可、审批行为是违反仲裁机构意志，也是违法的。其他方面，王亚新教授关于调查问卷统计分析报告中已经讲得很全面，我就不赘述了。因此，根据仲裁法、《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》和仲裁界的共识，《方案》第五款“强化仲裁行业自律、自治和监督”第2项规定：“仲裁协会应代表并维护仲裁行业利益，以为会员服务为宗旨。根据章程授权进行仲裁案件统计，掌握国内外仲裁发展动态，收集、发布仲裁信息；培训人才，交流经验，加强国际交流与合作；宣传推广仲裁制度；与有关国家机关协调解决影响仲裁发展的实际问题，推动仲裁法律、法规规章和相关政策文件的修改完善、不断为仲裁发展创造公平、公正、宽松、透明的外部环境。”明确了协会的服务宗旨和服务职责。 该款第1项规定“仲裁协会必须依《仲裁法》和协会章程行使职权；无章程规定或者未经会员大会授权，不得举办全国性或行业性仲裁机构评比活动”、“ 仲裁协会没有行政管理职能，协会章程不得设置许可、审批和收取会费以外其他相关事项”，等等。这是对仲裁协会偏离其正确宗旨，变相行使行政权力的规制，以保障协会按照仲裁法和会员的要求实现自律、自治和监督的功能。 该款第3项规定了协会成员的产生程序和办法，为协会的筹建提出了可操作性的意见和建议。 北京仲裁委员会 |
