北京仲裁委员会

中国能源争议解决年度观察(2021)

发布时间: 2021-11-23   供稿人:齐晓东 崔轶凡 付国敏

一、概述

受新冠疫情影响,2020年全球经济遭重创。对于国际国内能源领域各个板块均产生了重大影响。疫情防控的主要方式是限制人员流动以避免人与人之间传播,带来的直接结果就是从业人员无法返工开业造成企业停工,行业停摆,劳动力和生产设备等资源无法得到充分利用,经济发展停滞或下行。

2020全年国际原油市场表现虽然跌宕起伏,但总体受油气需求大幅度削减影响,原油价格全年中有相当多的时间徘徊在40美元/桶的地板价之下。除油气需求削减的原因外,几大产油国为保住市场份额,开启价格战是另一重要原因。202037日,沙特宣布原油出口价格下调68美元/桶,原油产量增至1230万桶/日。俄罗斯宣布可将日产量提高30万桶,达到1200万桶/日。为阻止油价继续大幅度下滑,OPEC年中和美国、加拿大、墨西哥、巴西等二十国集团达成了一定的减产协议,才将油价稳定在了3540美元/桶的水平。随着各国疫苗的研制和接种,2021年世界经济将逐步恢复,国际原油市场应该能稳步好转,国际原油价格会反弹上升,上升的程度将取决于全球疫情得到控制和经济恢复的速度。

2020年以来,中国同“一带一路”沿线国家守望相助、共克时艰,推动共建“一带一路”取得了新进展、新成效。其中,2020年全年与“一带一路”沿线国家货物贸易额1.35万亿美元,同比增长0.7%,占我国总体外贸的比重达到29.1%。截至目前,中国与171个国家和国际组织,签署了205份共建“一带一路”合作文件。随着我国“一带一路”倡议的全面实施,我国在2020年继续深化与沿线国家间的合作,特别是能源作为合作的一个重点区域,持续推进中亚—俄罗斯、中东、非洲、美洲和亚太五大油气合作区开发建设的油气合作开发力度。

国内方面,2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年。自二三月份疫情得到初步控制、复产复工开始,各行各业即加大工作推进力度。能源结构继续向清洁化、低碳化转型。

本报告观察到,2020年中国能源政策法规方面主要动向有:以习近平总书记为核心的党中央进一步向世界阐明中国将为人类命运共同体作出的卓越贡献,具体而言,即采取更加有力的政策和措施,使二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。随着该指导方向的设定,我国能源结构的改革有了更清晰具体的目标。能源相关几大法律:《中华人民共和国能源法》(以下简称《能源法》)、《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)以及《中华人民共和国煤炭法》均已推出修订草案,公开向社会征集意见,有些试行性意见如《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》也同时实施,以迅速落地改革措施。《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》以煤矿智能化发展政策为例,体现了我国能源技术提升的政策推进作用。为了提升能源清洁利用水平和电力系统运行效率,国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)和国家能源局发布了《关于开展“风光水火储一体化”“源网荷储一体化”的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《一体化指导意见》)。为了进一步推进落实风电平价上网,能源监管机构推出了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》,以及《国家发展和改革委员会关于完善风电上网电价政策的通知》。

对于2020年能源领域争议解决,本报告选取了目前我国能源行业比较典型的争议案件,涉及天然气的指导价格与市场调节功能的关系、煤矿开采灾害治理监管、环保电价的鼓励政策以及特许经营权合同中监管部门的角色等。

在过去的2020年中,海内外的仲裁机构在能源领域仍发挥着重要作用。例如,伦敦国际仲裁院(以下简称LCIA)公布的2019年年报显示,能源和矿产案件作为LCIA受理案件的主要类型之一,在受理案件数中占比22%。中国国际经济贸易仲裁委员会(以下简称贸仲)的2020年工作报告显示,2020年受案总量(涉外、国内)共计3615件,其中受理自然资源、矿产资源纠纷224件,占受案总量的6%,相较于2019年的157件,同比增加43%

对于北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心(以下简称北仲)2020年受理的能源领域案件情况来说,大能源领域(钢铁)的案件数量已经远超传统能源(煤、油、气),与新能源(风、电、核、热及太阳能)所涉的案件数量相差无几:

 

1 北仲2020年受理能源领域案件数和构成比例

据图1所示,北仲2020年受理能源案件数之和为548件,对比2019年案件数据(北仲2019年受理能源领域案件数和为639件,其中传统能源为181件,所占比例为28%;新能源为374件,所占比例为59%;大能源(钢铁)为84件,所占比例为13%)可以得出:2020年度案件数总和相较于2019年度案件数总和减少了约14%。其中,传统能源所占比例为22%;新能源案件数所占比例为41%;大能源所占比例为37%,表明大能源领域案件相较于2019年来说占比和案件数量均有所上升。

二、新出台的法律法规或其他规范性文件

(一)《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》出台和《新时代的中国能源发展》白皮书发布

2014613日,习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上明确提出了“四个革命、一个合作”的重大能源战略思想。“四个革命”是指:推动能源消费革命,抑制不合理能源消费;推动能源供给革命,建立多元供给体系;推动能源技术革命,带动产业升级;推动能源体制革命,打通能源发展快车道;“一个合作”即全方位加强国际合作,实现开放条件下能源安全。自此,十三五计划期间各级能源管理部门遵循该指导方针,工作重心始终放在注重消费合理化、供给多元体系、技术升级换代及能源体制改革及加强国际合作。

国家主席习近平2020922日在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布,中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。随着该指导方向的设定,我国能源结构的改革有了更清晰具体的目标,化石能源的使用比例将进一步下降,可再生能源及清洁能源的占比将进一步快速上升,构建我国清洁低碳、完全高效的能源体系将能更加早日完成。

2017年以来,在原国务院法制办、司法部的指导下,国家发改委、国家能源局组织成立了专家组和工作专班对《中华人民共和国能源法(送审稿)》修改稿进一步修改完善,形成新的《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》(以下简称《能源法征求意见稿》)。2020410日,再次向社会公布及征求意见。《能源法征求意见稿》包含了我国的能源战略、规划、分类、开发、价格、税费制度、转换以及市场供应、安全管理、科技合作以及各个细分能源领域的政策等方面完备及细致的内容,如获正式立法生效,将自然成为新时代我国能源管理的基本法律制度。

20201221日,《新时代的中国能源发展》白皮书(以下简称白皮书)发布,白皮书全面介绍了十八大以来中国推进能源革命的历史性成就,全面阐述了新时代新阶段中国能源安全发展战略的主要政策和重大举措。

笔者观察注意到,白皮书的主要内容展示亦是遵循着“四个革命、一个合作”的指导方针展开,分章节介绍了我国如何全面推进能源消费方式变革、建设多元清洁的能源供应体系、发挥科技创新第一动力作用、全面深化能源体制改革以及如何全方位加强能源国际合作。该些内容充分体现了中国的能源发展,为中国经济社会持续健康发展提供了有力支撑,也为维护世界能源安全、促进世界经济增长作出了积极贡献。

2020年《能源法》的基本成型以及白皮书的发布,已经为我国在新时代能源发展的战略方向及宏伟规划勾勒出了清晰的蓝图,自然成为未来能源行业发展的纲领,为所有相关的政策法规的制定提供了相应的指南,对于十四五规划以及未来多年我国能源行业的发展意义深远。

(二)石油天然气

根据十三届全国人大常委会立法规划要求,自然资源部起草了《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿),于20191217日对外公布,征求社会各界意见。自然资源部目前正在汇总及研究各界意见中,将很快会确立正式的矿产资源法修订草案。

20191231日自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(以下简称《矿产资源意见》),于202051日起正式施行。《矿产资源意见》关于全面推进矿业权竞争出让、“净矿”出让、油气探采合一等相关规定,与《矿产资源法(修改草案)》修改思路是一致的。该意见中最值得注意的两个特点是:

第一,进一步开放油气勘查开采市场。在中华人民共和国境内注册,净资产不低于3亿元人民币的内外资公司,均有资格按规定取得油气矿业权。该政策允许内外资企业进入油气上游领域是衔接20193月全国人大通过的《外商投资法》、6月国家发改委和商务部发布的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)2019年版》以及12月国务院发布的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》等政策出台。体现了2019年政策中石油天然气勘探开发领域对民营和外资石油天然气企业进一步开放的政策落地。

第二,全面推行油气探采合一制度。现行矿法对油气探矿权、采矿权规定了试采和滚动勘探开发的制度。从实践过程来看,由于试采期限过短(一般为1年),企业难以在试采期间及时办理采矿权审批登记手续,造成了大量的以探代采、无证开采的违法行为。为切实解决这一问题,《矿产资源意见》规定了油气探采合一制度,即油气探矿权人发现可供开采的油气资源的,在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采。进行开采的油气探矿权人应当在5年内签订采矿权出让合同,依法办理采矿权登记。这是根据油气勘查开采的技术逻辑作出的重大制度创新。

笔者认为,此次《矿产资源意见》在《矿产资源法修正草案》正式通过前印发,并于202051日起正式施行,体现了能源管理体制对矿权管理几大问题决策的确立和试行的启动,也体现了国家对建立和实施矿业权出让制度、优化石油天然气矿业权管理、改革矿产资源储量分类和管理方式等做出了一系列重大的制度创新,以及对矿业权管理理念的重大转变。将对于矿产领域各个分支特别是石油天然气领域的改革措施具有强大的推动作用。

(三)煤炭行业

为深入贯彻能源安全新战略,保障煤炭及相关产业高质量发展,国家发改委在前期广泛调研和专家论证基础上,研究起草形成了《中华人民共和国煤炭法(修订草案)》(征求意见稿)(以下简称《煤炭法征求意见稿》)。国家能源局于2020730日发布了该征求意见稿及其说明,请社会各界提出修改意见。

《中华人民共和国煤炭法》是规范和保障我国煤炭行业健康发展的大法。目前实施版本基于第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于1996829日通过,自1996121日起施行,到目前为止已经过四次小幅修改。对于本次修订,国家发改委和国家能源局在修订说明中介绍修订的主要内容有:(1)巩固供给侧结构性改革成果;(2)完善煤炭市场体系制度建设;(3)统筹煤炭产供储销体系建设;(4)强化规划和标准在行业治理中的作用;(5)加强煤炭综合利用和生态保护。

笔者注意到,《煤炭法征求意见稿》最大的特点是新增煤炭市场建设、价格机制等条款,如增加了整个第四章,关于煤炭市场与煤炭经营。提出建立和完善统一开放、层次分明、功能齐全、竞争有序的煤炭市场体系和多层次煤炭市场交易体系,以及由市场决定煤炭价格的机制;并强调市场主体应该依法经营、公平竞争;优化煤炭进出口贸易等内容,以推动现代煤炭市场体系的建立,优化和提升资源配置效率。另外,《煤炭法征求意见稿》亦对行业管理提出了要求,主张煤炭是我国主体能源,属于大宗商品,具有周期性的特点,加强运行调节,可以减少周期性波动,稳定煤炭供应和价格。该部分增加内容也充分体现出国家对于深入推动能源市场化的决心和强力推动。

2020225日,国家发改委、国家能源局等八部门联合印发了《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》(以下简称《智能化指导意见》),煤矿智能化建设提速。该意见提出了我国煤矿智能化发展的分阶段目标,即:到2021年,建成多种类型、不同模式的智能化示范煤矿;到2025年,大型煤矿和灾害严重煤矿基本实现智能化;到2035年,各类煤矿基本实现智能化,构建多产业链、多系统集成的煤矿智能化系统,建成智能感知、智能决策、自动执行的煤矿智能化体系。该阶段目标即符合十九大报告中提出的推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合的指导方针,亦符合十九届四中全会提出的“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。

笔者注意到,不论中央还是地方,政府和煤炭企业都已高度重视煤炭企业的技术提升,特别是自动化、信息化水平的不断提高。大家亦对通过智能化来提升煤矿安全管理做了有益的尝试和探索,建成了一批无人开采工作面,一些省份还出台了有关煤矿智能化发展的指导文件,为推动煤矿智能化发展奠定了一定的基础,营造了良好氛围。《智能化指导意见》的颁布更将加快煤炭行业的生产与大数据、人工智能等先进技术的深度融合,必将对煤炭这一传统能源行业带来全新的技术提升。

(四)电力及可再生能源一体化

202016日,国家能源局在京召开了“十四五”电力规划工作启动会,部署动员“十四五”电力规划研究及编制工作。会议要求,“十四五”规划要注重提升电力安全保障能力,推进电力供给侧结构性改革;注重提升电力系统整体效率,推动电力绿色转型升级;高度重视节能增效,全面推动煤电清洁高效发展以及大力推进技术创新、坚定实施国际合作。

为了提升能源清洁利用水平和电力系统运行效率,2020827日,国家发改委和国家能源局发布了《一体化指导意见》。第一个“一体化”,侧重于电源基地开发,结合当地资源条件和能源特点,因地制宜采取风能、太阳能、水能、煤炭等多能源品种发电互相补充,并适度增加一定比例储能,统筹各类电源的规划、设计、建设与运营。第二个“一体化”则需侧重围绕负荷需求开展,优化整合本地电源侧、电网侧、负荷侧资源要素,创新电力生产和消费模式,实现源、网、荷、储的深度协同。国家能源局副局长刘宝华表示,要积极推动“风光水火储一体化”“源网荷储一体化”,提升能源利用效率和发展质量,促进我国能源转型和经济社会发展。

笔者注意到,2020年底,中国南方多地发生了不同程度的电力短缺或限电的现象,出现这种现象具有多种复杂的原因。其中主要原因大致分为政策与市场两个方面。政策上,地方政府有实现“十三五”指标收官的硬约束需求,澳煤等也因为对外政策原因供给受限。市场方面,极寒天气、中国抗疫成效显著带来的“中国供给世界”短期用能暴涨等。另外一个原因是新能源和传统能源,以及新能源之间的匹配和矛盾问题。能源研究工作者也注意到:我国能源规划的中央与地方、地方与地方各机构之间的协调性不强;不同能源品种的规划协同性亦是不足。《一体化指导意见》的出台具有一定的预见性,对于近期如何梳理各种能源电力供给,特别是优先可再生能源的消纳,以及调配消费端的需求将起到重要作用。

笔者注意到国际上也有类似情况,2021年初,由于极寒天气,美国“能源之都”休斯顿出现了暂时的能源危机,主要原因是以天然气为代表的清洁能源受天气所限制无法充分利用,以及美国各地电网不能统一协调调配。所有这些进一步显示了解决新能源与传统能源协调性和电网稳定性和可调配性,将是在极端外部条件下保证国家能源安全的重要课题。

(五)风电平价上网政策进一步落实

20201月,财政部等单位联合印发《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》,要求新增海上风电项目不再纳入中央财政补贴范围。20206月,上海市发展和改革委员会印发《上海市可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法(2020版)》,明确近海风电奖励标准为0.1元每千瓦,单个项目年度奖励金额不超过5000万元。关于陆上风电项目,20195月,发改委发布的《国家发展和改革委关于完善风电上网电价政策的通知》已经要求“自202111日起,新核准的陆上风电项目全面实现平价上网、国家不再补贴”。

随着这些政策的实施,我们高兴地看到我国风电,作为一种已经精心培育发展几十年的清洁及可再生能源,已经进入比较成熟的自主经营时代,而且在经济性方面已经可以与煤电等进行竞争,平价上网,脱离初步发育时的政府补贴状态。风电能源已经能够一枝独秀地繁荣我国能源市场,并为减少碳排放的能源行业主要发展目标作出其重要的贡献。

(六)碳排放权交易管理办法(试行)出台

20201225日,《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《碳交易办法》)由生态环境部部务会议审议通过,于20201231日公布,自202121日起施行。碳排放权交易是控制温室气体排放的一种市场化手段,目的是削减温室气体排放,最终实现可持续发展。全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额,碳排放权交易应当通过全国碳排放权交易系统进行,可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式。碳排放权是指企业依法取得向大气排放温室气体二氧化碳的权利。企业在经主管部门核定后,可以一定时期内合法排放温室气体,合法总量即为配额。当企业实际排放超出该总量,超出部分就需花钱购买。若企业实际排放少于该总量,剩余部分可出售。

碳排放权交易的理念来源于《京都议定书》,它提出碳排放权交易是实现减缓气候变化国际合作的重要机制,可通过发达国家对发展中国家的减排承诺并购买相应碳排放权,从而减少全球二氧化碳的整体排放,这就是所谓的“碳汇交易”。《碳交易办法》是落实总书记关于“2030碳达峰”和“2060碳中和”承诺的重要立法举措,也遵循了“能量(即碳排放)守恒定理”的科学规律,更是借鉴了国际规则并且体现了“中国方案”的法律和制度创新。

三、典型案例

(一)天然气价格争议

【案例1】某市正和天然气有限公司与某西部镁业有限公司供用气合同纠纷再审案(青海省高级人民法院再审)

【基本案情】

某市正和天然气有限公司(以下简称正和天然气)与某西部镁业有限公司(以下简称西部镁业)订立《天然气供用气协议》。协议第2条第1款约定:“乙方(正和天然气)根据甲方(西部镁业)的用气性质和种类,根据物价部门批准的天然气价格收取天然气气费。在协议有效期内遇天然气价格调整时,按照调价文件规定执行(增气量)”。青海省德令哈市发改委德政发改〔2018206号、611号文件对201810月、11月天然气气价根据联动调价机制制定了新的价格,明确了具体结算单价。206号文件规定:工业用气价格201841日至1031日超出2017年度分月气量的增量气部分价格上浮10%,由1.86元/立方米调整为2.04元/立方米,通知自201841日起执行。611号文件规定:工业用气价格2018111日至2019331日由1.86元/立方米调整为2.26元/立方米。在合同的履行过程中,20181011月正和天然气从重庆石油天然气交易平台购进天然气的价格最高时达每方3元多,正和天然气主张其还需要负担一定的运营成本费用,因此销售价格会更高些。

正和天然气向一、二审人民法院提出的核心诉请为:西部镁业应在政府已定价格的“基量气”价格和“增量气”价格之上,对从正和天然气购买的“额外气”支付由市场自由调节的价格。国家价格管理部门仅对天然气的“基量气”和“增量气”进行市场定价,对“额外气”不进行定价,“额外气”气价由市场自行调节。

一、二审法院判决正和天然气败诉,正和天然气向青海省高级人民法院申请再审。再审法院于202010月审结。

【争议焦点】

本年度观察认为,本案中一个主要争议焦点为:天然气的价格应依何标准计算。

【裁判观点】

青海省高级人民法院经再审认为:

1)……

2)天然气的价格问题。《天然气供用气协议》约定:“乙方(正和天然气)根据甲方(西部镁业)的用气性质和种类,根据物价部门批准的天然气价格收取天然气气费。在协议有效期内遇天然气价格调整时,按照调价文件规定执行”。青海省德令哈市发改委德政发改〔2018206号、611号文件对201810月、11月天然气气价根据联动调价机制制定了新的价格,明确了具体结算单价。案涉《天然气供用气协议》中明确约定天然气价格按政府指导价结算,天然气价格发生变化时按照调价文件规定执行。

青海省高级人民法院驳回了正和天然气的再审申请。

【纠纷观察】

笔者认为:本案是我国天然气定价机制改革过程中的案例,能够深刻反映出我国天然气定价机制应逐步实现市场化的迫切需要。

1)在天然气实行政府指导价的前提下,合同双方在《天然气供用气协议》中愿意以政府指导价为依据进行计价和结算,协议是合法有效的。双方均应依约履行。但供气方正和天然气未能周全考虑到是否可以以此价格从市场上购得充分的气量提供给需求方。如果不能,为满足供货需要,是否有一部分购气价格需要由市场决定。虽然正和天然气主张在“基量气”价格和“增量气”价格之外,还应有一个“额外气”价格,由西部镁业用来支付购买“额外气”的气量。但各方对该主张均未能找到相应的合同依据或法律依据,因此也未能获得法院的认可和支持。

2)在合同的履行过程中,由于上游公司上调天然气价格,导致供气方只能以高于政府指导价的市场价格购气。供气方将此增高的成本以提高价格的方式向需求方西部镁业销售时,又违反了双方供气协议中规定的价格,同时也违反了政府管理部门关于天然气企业未经审批程序不得擅自涨价的规定。此案例也体现出,天然气价格管理部门需考虑设定更加灵活的市场定价机制,以满足市场供需双方对天然气的增量需求,促进市场的调节机制及经济发展。

(二)煤矿地质灾害治理争议

【案例2】陕西省延安市黄陵县店头镇曹家峪村村民委员会与铜川市宏达煤业有限公司合同纠纷再审案(最高人民法院再审)

【基本案情】

20147月,黄陵县曹家峪建设开发有限公司(以下简称曹家峪公司)与铜川市宏达煤业有限公司(以下简称宏达公司)签订《承包合同》约定:一、曹家峪公司将村后沟地质灾害治理工程,交付给宏达公司承包。合同签订后,宏达公司向曹家峪村委会账户支付了承包费。2016617日,陕西煤矿安全监察局铜川监察分局(以下简称安监局)对陕西省红石岩煤矿安全监察时发现,黄陵县曹家峪地质灾害治理项目在红石岩煤矿周边地表形成大面积露天坑。201688日,安监局因该坑存在环境安全隐患,要求停止灾害治理,进行回填。2016823日,曹家峪村委会支书、主任、文书、村委会三委员、宏达公司负责人等召开会议,形成决议曹家峪村委会对宏达公司支付承包赔偿款以弥补治理项目被叫停造成的亏损。2016823日,曹家峪村委会与宏达公司签订《协议》约定:一、终止2014年双方签订的曹家峪村地质灾害治理合同;二、曹家峪村委会同意赔付宏达公司以弥补亏损。但曹家峪村委会后期因各种理由未予支付。

宏达公司向一审人民法院提出的核心诉请为:判令曹家峪村委会支付宏达公司赔偿款,并赔付延期付款的银行利息。

一、二审法院判决曹家峪村委会败诉,曹家峪村委会向最高人民法院申请再审。最高人民法院于202011月审结。

【争议焦点】

笔者认为,本案一个主要争议焦点为:曹家峪村委会与宏达公司签订的《协议》的效力问题。

【裁判观点】

陕西省高级人民法院二审认为:曹家峪公司系曹家峪村委会为治理该村地质灾害而设立。曹家峪行政村持有该公司股权。曹家峪公司与宏达公司签订《承包合同》将村后沟地质灾害治理工程发包给宏达公司。此后,因曹家峪地质灾害治理项目存在安全隐患,被安监局叫停。2016823日,曹家峪村委会与宏达公司签订案涉《协议》。曹家峪村委会与宏达公司就《承包合同》终止及合同终止后相关事项签订的《协议》系双方真实意思表示,内容不违反法律及行政法规的强制性规定,该协议应属合法有效。最高人民法院经审查认为,曹家峪村委会申请再审的理由不能成立,因此驳回其再审申请。

【纠纷观察】

笔者认为:出现本案争议的根本原因在于争议双方未能在灾害治理项目的启动及实施过程中与环保及安检等管理部门保持沟通,依法合规地推进地质灾害治理项目,导致了项目被叫停,双方都遭受了较大的损失。

煤炭是我国能源体系中的重要能源资源。但是在煤炭资源的开采利用过程中,对环境的破坏和资源的浪费现象严重。煤炭开采容易造成地质灾害,可以对矿区附近生产生活造成重大地质灾害,所以需要治理。但治理活动中会涉及一定的残煤开采,地表残留煤的运输销售存储处理,还有回填治理的环保工程等一系列合规监管问题。治理活动中也会涉及不同主体的修复责任划分,容易引起法律纠纷,比较复杂。如何做到合规治理,保护环境,需要很好地引导及监管。该案对此类事项具有指导意义。

我国现行的煤炭开采地质灾害治理与生态修复相关法律规范相对比较缺失且分散,使得煤炭开采生态修复没有统一周密的法律法规亦缺乏健全的、配套的实施制度。如生态修复评价制度、污染场地管理制度、生态修复激励制度、生态修复基金制度、生态修复资金管理制度,以及生态修复保证金制度等。完善的法律规定与健全的配套制度相互配合,才能将我国煤炭开采生态修复法律制度的效能完全发挥出来。

(三)脱硫电价争议

【案例3】华电公司与龙净公司特许经营合同纠纷上诉案(新疆维吾尔自治区高级人民法院二审)

【基本案情】

20085月,龙净公司与华电公司签订《华电新疆发电有限公司乌鲁木齐热电厂2×330MW热电联产工程烟气脱硫特许经营合同》(以下简称脱硫合同)约定:华电公司将其拥有的脱硫电价的收益权授予龙净公司;上网电量华电公司应确保年最低上网电量,当连续2年的年实际上网电量小于年最低上网电量时,华电公司按年最低保证上网电量给予龙净公司脱硫收入补偿。

在合同履行过程中,龙净公司依据双方所签脱硫合同及新疆发改委作出的新发改能价〔2006977号《关于调整乌鲁木齐电网内各类用电销售价格的通知》(以下简称977号文)主张本案脱硫电价为0.015元/千瓦时,华电公司主张因国家电力改革,电价政策已发生变化。华电分公司引用2014年发布《燃煤发电机组环保电价及环保设施运行监管办法》(以下简称环保电价监管办法),主张依该环保电价监管办法977号文已废止,环保电价监管办法中没有明确脱硫电价,因此不应再按照0.015元/千瓦时标准向龙净公司支付脱硫电价。

龙净公司主张2014年公布的监管办法规定,“对燃煤发电机组新建或改造环保设施实行环保电价加价政策;……省级价格主管部门通知电网企业自验收合格之日起执行相应的环保电价加价”;此通知进一步支持了脱硫环保电价的加价政策,是发改价格(20071176号文的延续。

龙净公司向一审人民法院提出的核心诉请为:1.判令华电公司给付脱硫款;2.判令华电公司给付年利用小时不足的补偿款。

一审法院判决华电公司败诉,华电公司于20204月向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起上诉。

【争议焦点】

笔者认为,本案一个主要的争议焦点为:脱硫合同约定的0.015元/千瓦时脱硫电价是否因环保电价监管办法而被取消。

【裁判观点】

新疆维吾尔自治区高级人民法院经二审认为:

关于脱硫合同约定脱硫电价是否应予调整的问题。本案中,华电公司与龙净公司签订的脱硫合同系双方当事人的真实意思表示,不违反法律和行政法规的强制性规定,合法有效,双方当事人均应遵照履行。脱硫合同虽约定在国家电价政策发生变化时,双方可协商对脱硫电价进行调整,但合同同时约定了脱硫电价调整原则,即“在特许期内,如遇国家政策调整给双方的收益造成严重损失时,或平均含硫量发生重大变化时,可按照当时国家的价格政策对脱硫电价进行合理的调整。特许期内,如若国家相关行政部门取消脱硫加价,则按取消脱硫加价前三年华电公司支付的脱硫费用的平均值计算龙净公司脱硫收益”。从上述内容可见,双方约定的国家政策调整是指国家对脱硫电价实行在上网电价基础上予以一定加价的政策发生改变。如华电公司认为电价调整造成其利益受损应调整合同约定的脱硫电价则应在当时向龙净公司提出变更合同的主张。

新疆维吾尔自治区高级人民法院认为原审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。

【纠纷观察】

笔者认为:(1)本案中华电公司主张,2014年发布的环保电价监管办法由于没有明确脱硫电价,因此2007年发布的977号文即已废止,该政策中规定的0.015元/千瓦的脱硫电价补助亦应终止。龙净公司主张环保电价监管办法虽然没有具体提到脱硫电价,但监管办法中用语为:“对燃煤发电机组新建或改造环保设施实行环保电价加价政策……电网企业自验收合格之日起执行相应的环保电价加价”;由此体现出监管部门继续支持环保电价加价政策,而脱硫电价属于环保电价加价政策,自然需要继续保留。法院审判意见对龙净公司该解读予以支持,认为政府并未对脱硫电价进行调整。

2)熟悉脱硫电价政策历史及走势的读者都知道,脱硫电价作为能源环保附加价格的一种一直得到了国家政策的一贯支持。除了2007997号文之外,20122月新疆发改委的批复称“我委批复自环保部门验收合格之日起,华电新疆发电有限公司昌吉热电厂1号机组上网电价在原电价基础上每千瓦时提高1.5分钱,即从20111223日起,执行脱硫机组标杆上网电价0.25/千瓦时”。201512月,国家发改委发布《关于降低燃煤发电上网电价和一般工商业用电价格的通知》(发改价格〔20153105号),通知规定推动燃煤电厂超低排放改造,对于验收合格并符合超低排放限值要求的燃煤发电机组实行加价电价支持。上述各政策均体现出国家对于企业促进环保的额外成本支持予以补偿,同时体现出国家大力倡导清洁能源,促进环保的宏观政策导向。

(四)管道燃气特许经营权之争

【案例4A新奥燃气有限公司与A市人民政府、A市城市管理局特许经营协议纠纷案

【基本案情】

A新奥燃气有限公司(以下简称新奥公司)于20071227日与A市人民政府授权的A市市政公用事业管理局(2010年,经过机构改革,划入A市城市管理局)签订《城市管道燃气特许经营协议》(以下简称特许经营协议)。该协议第3.2条“特许经营权期限”约定:本协议之特许经营权有效期限为30年,自2004828日起至2034828日止;第3.3条“特许经营权地域范围”约定:本协议之特许经营权行使地域范围为A市城市规划区域内。该协议第十五章显示协议共有十个附件,其中附件三为“特许经营区域范围图示”。自2012年起,A市昆仑燃气有限公司(以下简称昆仑公司)在A市城市规划区内违法从事燃气经营。2019125A市城市管理局作出《关于两家燃气企业纠纷协调处理意见的通知》(以下简称《294号通知》),294号通知的核心内容为将A市环城高速内A市规划区按64比例进行了划分,其中“6”划分给了新奥公司,“4”划分给了昆仑公司。

新奥公司20204月向人民法院提出的诉请为:A市人民政府、A市城市管理局在A市城市规划区全面履行特许经营协议,并改正其对特许经营协议的违法变更。

一审法院判决新奥公司败诉。

【争议焦点】

笔者认为,本案一个主要争议焦点为:双方当事人所主张的特许经营地域范围具体为何。

【裁判观点】

河南省周口市中级人民法院经审理认为:

关于特许经营范围的问题:特许经营协议中约定特许经营范围为A市城市规划区域内”的说法并不十分明确具体,可以理解为A市整个城市规划区也可以理解为A市规划区的一部分。该协议附件三是特许经营区域范围图示,现新奥公司没有提供充分有效的证据能够证明《城市管道燃气特许经营协议》中约定的特许经营范围就是A市整个城市规划区,根据“谁主张,谁举证”的原则,新奥公司应当承担举证不能的法律后果,故对新奥公司主张其特许经营范围应是A市全部城市规划区的说法不予认可。

【纠纷观察】

1)关于特许经营权的地域范围。双方均未能提供案涉合同附件三——特许经营区域范围图。法院认为原告作为主张方未能充分履行举证责任,诉讼请求应予驳回。笔者认为被告作为城市整体管理部门,应该保有及管理城市所有相关规划图纸底档或系统资料以证明当时授予原告方特许经营权的具体位置,因此亦应具有部分举证责任。被告不仅将该合同附件丢失(主要责任人员已遭处理),而且未能向法院提供该特许经营区域的相关规划图纸底档或系统资料以证明当时授予原告方特许经营权的具体位置。对此,亦应分担一定的管理疏忽责任。

2201911月《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》公布,第2条中将政府特许经营协议定性为行政协议。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。对该类协议的执行,政府部门应具有较强的行政管理及监管职责。本案中,被告在2007年与原告签订了特许经营协议,包含了对经营权地域范围的界定。但由于双方对该界定范围产生了争议又兼要平衡与第三方昆仑公司关系,被告于2019125日发出294号通知,将争议的范围单方重新进行了划定,给予原告60%,第三人昆仑公司40%的特许经营权。被告在法理上的利益冲突及矛盾角色显而易见,一方面其作为特许经营协议的一方,变更合同约定的范围需要取得另一方即原告的同意;另一方面作为城市规划的管理者,又自行决定了如何划定经营权,仅单方通知原告其经营地域范围被重新划定为规划地域的60%。如何解决这类行政协议中行政机关的矛盾角色是需要认真思考及探索的深层次问题。

四、热点问题观察

2020年能源领域比较热点的讨论话题主要有以下两项:

(一)矿业权转让合同未经审批的合同效力

依之前介绍,自然资源部起草了《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿),于20191217日对外公布,征求社会各界意见。自然资源部目前正在汇总及研究各界意见中,将很快会确立正式的矿产资源法修订草案。矿产法征求意见稿对矿业权转让仅有第29条作出了规定,矿业权人可以依法转让、出租、抵押矿业权;矿业权人以股权转让等形式变更矿业权实际控制人的,视为矿业权转让,应当办理登记手续。矿业权转让时,矿业权出让合同约定的权利义务随之转移。因此,对一直以来学术及司法实践中对于矿业权转让合同未经审批的合同效力的热点问题讨论似乎并未触及。

关于矿业权转让十三五规划期间主要适用两个法律法规:1998年国务院242号令发布、20147月修改的《探矿权采矿权转让管理办法》(以下简称《矿权转让管理办法》)以及最高院20176月发布的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《审理矿业权解释》)。《矿权转让管理办法》第10条第3款规定,“批准转让的,转让合同自批准之日起生效”。《审理矿业权解释》第6条的规定,似乎对于《矿权转让管理办法》第10条的规定进行了一定程度的修正。第6条第1款规定,矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力;第2款规定,当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的,人民法院不予支持。上述两份法律规定对于矿业权转让合同未经审批的合同效力界定不完全一致,引起了法律界的热点讨论。

一种观点认为矿业权转让合同属于要式合同,以办理申请审批手续并经登记管理机关批准为生效条件,这是符合矿业权登记生效主义原则的。转让合同未履行报批手续,应当不影响当事人双方合意的存在,即不影响合同的成立,即矿业权转让合同自依法成立之日起是具有法律约束力的。但是,如未经矿业权登记管理机关批准,合同即使已经成立也是不能生效的。

另一种观点倾向于支持矿业权转让合同应在签订成立后即生效。原因在于,首先,在国土资源行政管理过程中,对于矿业权的转让问题,国土资源主管部门均会按照相关法律法规及规范性文件中对于矿业权转让行为的规定进行审查,而不针对矿业权转让合同的具体条款进行审批。其次,《民法典》第215条规定:“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同,除法律另有规定或者当事人另有约定外,自合同成立时生效;未办理物权登记的,不影响合同效力。”因此认为矿业权转让合同应在签订成立后即生效。

笔者倾向于认为矿权转让合同大的方面而言包含了两个方面的内容。一方面,两个平等的民事主体作为转让方和受让方之间的合同权利义务;另一方面,也包含了转让方和受让方须共同向审批部分作为第三方提出申请,才能完成矿权转让审批及受让人更名登记等环节以整体完成转让事宜。对于第一个方面而言,有些合同义务是独立于第三方审批机构的行为的,如受让方支付订金、转让方向审批机构提出申请等行为。在转让合同未获审批机构转让审批之前随着双方合同的签约成立,即已产生,对双方均有约束力。而第二个方面的内容,确实如果没有审批机构的批准,无法完成矿权的转让行为。因此只简单地将转让合同界定为审批后才生效失之偏颇。殷切希望《矿产资源法(修订草案)》能够将类似问题予以澄清。

(二)碳中和的实践路径探讨

如前所述,习近平主席2020922日在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布,中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。所谓二氧化碳排放达峰,是指人类活动排放的二氧化碳气体达到峰值。所谓“碳中和”,是指全部温室气体排放(或二氧化碳气体排放)与碳汇相互抵消,实现“净零排放”。碳汇,是指通过植树造林、森林管理、植被恢复等措施,利用植物光合作用吸收大气中的二氧化碳,并将其固定在植被和土壤中,从而减少温室气体在大气中浓度的过程、活动或机制。如何遵循该设定的目标,尽快确定实现该目标的路径,早日抵达碳中和的目标,成为我国能源领域近日大家纷纷探讨的热议话题。

学者认为,一般而言实现二氧化碳大幅度下降主要有四个途径:一是通过节能和提高能效,降低能源消费总量(特别是降低化石能源消费);二是利用非化石能源替代化石能源;三是利用新技术将二氧化碳捕获、利用或封存到地下;四是通过植树造林增加碳汇。其中前三项与能源系统有关。

笔者认为,上述各途径中,很显然,最主要的与能源领域相关的应该是前两个途径。第一,关于节能和增效。经济的发展离不开能源,怎样才能兼顾经济发展和节能双重目标,重点需放在综合节能管理,也就是增加效能,本年度观察注意到近两年综合节能作为一个能源服务领域获得了大力发展。第二,即为大力推进清洁能源和可再生能源。我国经过多年的技术提升及政策支持,可再生能源的成本已经急剧下降。据有关资料统计,19752016年,太阳能光伏组件价格下降约99.5%20102017年,全球陆上风电加权平均成本下降23%。这也为我国风电进一步取消补贴、落实风电平价上网创造了条件。

如何量化监控各个途径的效果,要尽快将“二氧化碳排放影响”初步纳入能源市场信号体系,使市场力量能够发挥有效的监控作用将是重中之重。201110月,国家发改委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳开展碳排放权交易试点工作,经过近6年的试点运行,7个碳交易试点基本建设成权责明晰、运行顺畅、交易活跃、履约积极的区域碳市场。20171218日,国家发改委(原气候变化主管部门)印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,标志着中国碳排放交易体系完成了总体设计并正式启动。

随着我国碳交易系统的初步建成及启动试运行,“二氧化碳排放影响”初步纳入能源市场信号体系,以量化监控各个降低碳排放的途径的效果,依赖市场力量这一强大而有效的手段发挥良好的监控作用。

2020112日,生态环境部发布《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)和《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》两份征求意见稿。202012月《碳排放权交易管理办法(试行)》正式审阅通过。该些文件确立了全国碳排放交易市场的基本运行规则。昭示着2020年成为中国碳交易元年。

据生态环境部披露的数据,截止到20208月,试点省市碳市场共覆盖钢铁、电力、水泥等20多个行业,接近3000家企业,累计成交量超过4亿吨,累计成交额超过90亿元。目前中国已有北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、福建和深圳八省市开展碳交易试点工作。中国已经成为全球最大的区域性碳市场。可以预见面对如此大规模的市场蓬勃发展,未来企业主体之间有关碳市场的争议热点必然有所增加,有很多未知的领域值得研究与探索。

五、结语与展望

2020年是能源行业国家“十三五”规划收官,准备启动“十四五”规划的一年。随着总书记对世界气候中国政策的宣示,亦为我国能源领域的发展制定了清晰具体的目标。能源结构转型落地已成规模;油气勘探开发继续市场多元主体开放;煤炭能源发展智能化及向电力清洁能源的转型,可再生新能源如风电、太阳能平价上网迅速落实推进;碳交易市场初具规模,启动运行,为我国量化减排提供实现路径。

在法治建设方面,2020年能源相关几大法律:《能源法》《矿产资源法》《煤炭法》均已启动修订工作。试行性意见如《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》也已同时实施。这些将为2021年各部主要新法出台创造了条件。行业发展政策方面,多种新能源发电的一体化政策已经推出实施,煤矿等传统行业技术提升政策继续深化,风电太阳能平价上网政策扩大实施。这些规定或政策的出台也将极大促进能源行业的公开化、主体多元化及市场化。

2020年在能源行业纠纷解决实践中,裁判机关对于天然气的指导价格与市场调节功能的关系、煤矿开采灾害治理监管、环保电价的鼓励政策以及特许经营权合同中监管部门的角色等专业问题作出了司法层面的认定。随着类似案例的增加以及学术的探讨及研究,有些目前仍然模糊的认识也会得到不断的澄清,也会在理论及实务界达到更多的共识。有理由相信,2021年能源相关立法、司法及仲裁实践一定会大有作为,为“十四五”规划的实现奠定良好的基础。


作者简介

齐晓东

北京市兰台律师事务所高级合伙人/资深顾问,从事法律工作已达24年,在商事、能源领域具有丰富的从业经验。现任香港国际仲裁中心、北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心、中国国际经济贸易仲裁委员会、深圳仲裁院等仲裁机构仲裁员;山西省能源法学会的副会长。曾任众美集团副总裁 (负责风控法务)、跨国公司斯伦贝谢中国及北亚区总法、IBM大中华区总法等职务。

崔轶凡

从事法律工作已有15年,目前主要负责思科大中华区产品销售和服务法律事务;曾任斯伦贝谢远东及澳洲大区合同经理(海外外派),斯伦贝谢公司中国及北亚区(包括日、韩及中国台湾地区)、维斯塔斯风力技术(中国)有限公司法律经理、美国格威·舒伯·拜耳律师事务所北京代表处的中国法律顾问等。

付国敏

北京市兰台律师事务所律师,拥有10 余年大型央企法律事务、合同管理、合规管理和企业管理经验,曾在中国石油天然气股份有限公司北京公司负责相关法律事务和公司合规管理。

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