发布时间： Mon Feb 23 00:00:00 CST 2009 供稿人：王红松
王红松
2008年12月6日“改革开放与国际法论坛”上的发言
各位领导、专家、学者：
早上好!根据今天论坛的题目“改革开放与国际法”，我的发言题目是“改革开放与仲裁法”。我觉得在评价一个法律时，做实际工作的与搞理论研究的视角不同。搞理论尤其是研究国际法理论的，爱横向比较——比较世界各国在立法上的差异，我国的法律与其他国家的法律在法律条款、内容上的差异性。但我们搞实际工作的，更愿意做纵向比较，这个法与此前的法律相比是否有进步，进步之处是什么？为什么要这么规定，立法的背景是什么？因为我们是法律的执行者，也是仲裁法确立的仲裁制度在中国发展历史的亲历者，我们见证了仲裁法从立法到实施的过程。从这个角度我想谈几个问题：
一、从改革开放角度评价仲裁法的历史功绩
仲裁法的颁布实施是我国商事仲裁发展的一个里程碑，我国仲裁计划经济下的行政仲裁朝着市场经济条件下现代商事仲裁制度转变的一个拐点。从改革的角度，仲裁法对过去的行政仲裁体制进行了根本变革，确认了仲裁的民间性，将行政仲裁改为民间仲裁，将仲裁机构定位为独立于政府行政体系之外的仲裁服务组织，并促使其与行政机关脱钩，摆脱行政干预。仲裁法立法过程、法律内容本身充分体现了改革的精神。比如仲裁法直接由人大常委会法制工作委员会组织专家起草，广泛征求意见，没有沿袭部门起草的惯例，保障了立法过程的超脱与中立，减少了部门利益干预。仲裁法关于仲裁委员会的性质、设置、人员组成等的规定都是在淡化、消除仲裁机构的行政色彩。仲裁机构重新组建，一下子撤销了3400多家旧仲裁机构等。其改革力度之大，程度之深，涉及之广，前所未有。 从开放的角度，仲裁法吸收了《国际商事仲裁示范法》基本制度、基本原则和做法，如当事人意思自治、仲裁庭独立裁决、或裁或审、一裁终局等，直接与国际通行的商事仲裁制度接轨。这些即使放在今天，也需要来自立法机关领导层的勇气与魄力。仲裁法起草之时，正值邓小平同志南巡讲话不久，全国上下一片改革之声，充满着改革的热情。这是当时仲裁法出台的历史背景。尽管仲裁法有些内容尚需完善，但是其历史功绩不可抹杀。这些历史功绩主要是：
首先，为独立的、民间性的仲裁机构提供了发展机遇和条件。以北仲为例。北仲自1995年9月28日成立至2006年底11年共受理案件10167件，其中，2006年受理案件2463件，标的104亿。而原北京市工商局所属19家经济合同仲裁委员会自1983年成立至1994年11年间，共受理仲裁案件7000余件，其中1994年1年受案件1404件，争议金额6亿元。这些机构无论在案件数还是争议金额上无法与前者相比。最为重要的是，这些业绩是在不依靠行政权力，不耗用国家财政经费条件下取得的。北仲自1999年开始实现了自收自支，2002年开始实行事业单位企业化管理，比照同类市场主体向国家缴税。截止2008年11月底，纳税超过6800万——是当初财政拨款（430万）的15.8倍多。北仲在位于北京CBD中心的招商局大厦购置了近7000平米的办公用房和70个停车车位。先进的理念，良好的信誉，雄厚的实力，使北仲在引导社会多元争议解决机制理念和制度创新上更加具有主动性和创造精神。继今年4月1日推出独立的商事调解制度后，又开始配合国家发改委等九部委制定的建筑施工合同标准文本，北仲又起草了与合同文本争议评审条款相配套的《北京仲裁委员会建筑工程争议评审规则》（征求意见稿），为建设工程评审制度的实施创造条件。可以说，没有仲裁法的颁布实施，就没有北仲的这类民间性仲裁机构的生存和发展。无庸讳言像北仲这样的仲裁机构在全国是少数，但已展示了仲裁法确立的新仲裁制度被社会认可程度及强大生命力。
其次，推动了仲裁体制改革的深入。改革涉及观念的转变和既得利益的调整，由于政府职能转变不到位，行政权力缺乏制约，仲裁体制改革中自然会遇到各种阻力，甚至在某段时期会出现一些倒退现象。但是仲裁法毕竟为改革者，为仲裁机构、仲裁员维护权利提供了有力的法律支持。相对于一些其他领域没有法律规范，仅凭领导的勇气和魄力“摸着石头过河”推进改革的情形，仲裁领域的体制改革要幸运、稳定、可靠得多。
其三，仲裁法将涉外仲裁制度与国内仲裁制度统一起来，打破垄断，发挥市场在仲裁领域中的资源配置作用，促进了竞争，给仲裁机构带来压力和动力，从而促使仲裁服务质量和效率的提高。
其四，培养了一批仲裁人才。目前全国仲裁员人数超过40000多人，这些来自不同行业、具有不同专业背景的专家通过仲裁实践，积累了大量的知识、经验，提高了办案能力。而且，仲裁事业发展使仲裁员职业群体的发展成为可能。在仲裁实践中，仲裁员的主人公意识，主体意识、参与意识和责任意识也大大加强，成为推动仲裁发展的中坚力量。这种人才与事业发展的良性互动，是仲裁事业持续发展的保障。同时，仲裁员来自法学界、经济领域专家、学者背景，也增强了理论界、学术界与实务界的融合，促进了法学教育的改进。
其四，宣传了现代商事仲裁理念。
其五，提高了我国制度的国际地位和声誉。
二、仲裁法执行面临的困境和问题
仲裁法的顺利实施涉及政府职能转变，行政体制改革和事业单位体制改革，在后者改革滞后情况下，仲裁体制改革难以孤军深入，目前仲裁法执行面临的困境和问题主要是:
一是，现行体制及相关政策措施不配套，甚至与《仲裁法》规定相抵触，如2003年国务院几部委联合颁发的《关于加强中央部门和行政事业单位收入收支两条线管理的通知》，将仲裁界定为“强制实施”的具有“垄断性质”的“政府职能”，对仲裁收费实行收支两条线管理，不仅违反了仲裁法“仲裁委员会独立于行政机关，与仲裁机关没有隶属关系”的规定，而且，导致仲裁机构管理体制僵化，缺乏生机与活力；
二是，政府职能转变不到位，行政权缺乏制约。一些行政部门在仲裁机构成立后，把着权力不放，将仲裁机构作为自己的附属，行政领导和工作人员在仲裁委员会办事机构兼职、干预机构工作、侵占机构利益，挫伤了仲裁机构工作人员积极性，损害了仲裁的独立与公正。
三是，一些地方盲目组建仲裁机构，仲裁机构成立后陷入人才匮乏，管理不善，案源不足、难以为继的困境。或者一些仲裁机构沿用行政机关管理制度、管理习惯就做法，效率低下、服务差，无法实现经济自理，希望进入行政序列，实行参照公务员管理。有的已进入行政序列。这与仲裁制度改革方向背道而驰。随着体制改革的深入，这些仲裁机构将来的去向及人员安置又成为改革必须面对并慎重解决的难题。
四是，仲裁法关于仲裁程序规定采用了诉讼的一些做法，未能不利于体现仲裁灵活、便捷的特点。实践中，一些法官对此的机械理解和执行，助长仲裁中的诉讼化倾向。另外，关于不予执行仲裁裁决的司法监督制度，主要沿袭行政仲裁体制下对行政仲裁裁决进行司法审查的做法，已不适应当前的形势。
五是，一些仲裁机构领导及与仲裁相关行政部门领导缺乏现代商事仲裁理念，官本位思想严重，习惯用行政思维、行政理念和习惯做法推行仲裁工作，不仅使仲裁机构工作带有较强的行政色彩，而且，仲裁界在一些基本原则、常识性问题上，认识混乱，缺乏共识，增加了改革的阻力。
三、仲裁法的未来发展
尽管仲裁法实施面临很大困难和阻力，但时代在发展，人心思变，因此，仲裁法的实施及修改完善也面临很大的机遇。一是，今年2月中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）， 其核心内容是“深化行政管理体制改革”、“加快政府职能转变”。政府部门职能转变，权力受到相应制约，仲裁机构的外部环境会相对宽松。二是，事业单位体制改革即将全面实行，《意见》已提出事业单位分类改革的明确思路。三是，在全球经济危机影响下，中国财税收入锐减，缩减行政事业经费势在必行。有关部门已下文，停止审批行政事业单位，仲裁机构重返行政序列将受到限制。另外，政协委员、人大代表著名学者梁慧星教授所提的关于解决收支两条线问题的议案、提案，也引起有关部门的重视，为解决这个问题创造良好的条件。因此，我们应该按照仲裁法规定和《意见》）精神，尽快推进仲裁机构体制改革。具体是：
（一）根据《意见》“政事分开、政府与市场中介组织分开”的原则，理顺行政机关与仲裁机构的关系，清理行政机关领导和工作人员在仲裁委员会办事机构中兼职问题，纠正制止行政部门侵占仲裁机构利益、干预仲裁机构工作问题， 保证仲裁机构的独立性。
（二）根据仲裁法规定、《意见》关于事业单位分类改革的思路，编制管理部门制定的具体政策，进一步明确仲裁机构法人类型，应将其定性为“具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位”，改变“用管理党政机关工作人员的办法”管理仲裁机构的做法，扩大仲裁机构自主权，建立健全仲裁机构的法人治理结构，权力制衡和利益均衡机制。
（三）提高行政机关对管理监督的法治水平。相关行政部门要贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2004）的精神，即“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决”，要为仲裁机构健康发展，创造良好的外部环境。
（四）尽快改变仲裁收费“收支两条线”财务管理方式，保证仲裁机构财务管理的自主性和仲裁工作的独立性。仲裁机构也应按照1995年8月1日国务院办公厅《重新组建仲裁机构方案》（国办发【1995】44号文）中 “仲裁委员会应当逐步做到自收自支”规定，努力实现经费自理，摆脱对财政的依赖。财政对仲裁机构的资助，应从拨人头费向购买服务方式转化。促进仲裁机构提高绩效，“从制度上”发挥市场在仲裁领域中的资源配置作用，提高仲裁行业的整体水平。
（五）仲裁机构改革到位，仲裁机构与行政机关彻底脱钩后，可逐步放开市场准入，允许部分行业协会，商会团体根据需要和可能组建仲裁机构，满足社会对仲裁多样化需求。
（六）修改仲裁法，完善仲裁裁决的司法监督制度
（七）加强仲裁法的宣传工作，尤其是加强对相应行政机关和仲裁机构领导的仲裁法培训工作，宣传现代仲裁理念。建议全国人大常委会相关部门能够组织仲裁法执法检查，对于仲裁法执法效果进行客观评估，撰写文章，宣传仲裁法的立法背景基本原则，正本清源，纠正错误的思想和观点。
希望法学界的专家学者能够关注仲裁体制改革问题，撰写文章普及仲裁常识、阐述仲裁法的精神实质，宣传现代商事仲裁理念，积极推进仲裁体制改革。可能有人认为，这些属于常识性问题，不值得学界如此耗费精力。但在现实中，不仅仲裁机构民间性问题常常遭到公开的质疑和否定，而且，一些仲裁行政化的做法在不断得到肯定并逐步强化。其中，除了利益因素外，还因为这些常识性问题，在我国并未成为常识。如果我们了解常识背后所包含的复杂而微妙的背景及可以实际说出的普遍可能性，能说出常识也需要勇气和良知。但是，法律人只有忠实于自己对法律的信仰，才能在推动社会文明进步过程中赢得自己的地位和尊严。可能有人认为，仲裁机构性质问题属于仲裁机构内部问题，是利益之争，与学界无关。其实即使从利益角度，也要区分通过诚实劳动为社会创造价值的合法利益与利用权力掠夺他人合法利益的非法利益。维护前者，打击后者恰恰是维护社会公平正义的应有之义。作为法律人连自己的利益受到侵犯都不敢维护，别人怎么能相信你有勇气、有能力为别人申张正义呢?仲裁机构的性质关系我国仲裁的性质，关系仲裁事业发展方向，关系到国家民族利益，学界也不能置身其外，搞学术研究，需要相对超脱，但一味回避社会重大现实问题，也容易使自己边缘化。在这方面，北仲愿意与学界合作进行课题调研，学术研讨，推进我国事业发展。
