发布时间： Sun Jan 06 00:00:00 CST 2008 供稿人：张维迎
张维迎：北京大学光华管理学院副院长
赵 晓：北京大学博士
前面的话
受本报（《21世纪经济报道》）委托，最近，北京大学赵晓博士就政府管制与放松管制的话题，向张维迎教授（北京大学光华管理学院副院长）进行了广泛的问询。本文即为谈话内容的整理稿，并经张维迎教授审阅。
自本期起，本报将连载张维迎教授和赵晓博士的这篇谈话。
张维迎教授就政府管制问题进行了全面深入的剖析，他的许多观点尤其富于理论启发性和思想冲击力。
事涉中国新一轮改革开放大局，本文话题意义非常。
２０多年过去了，中国的改革开放已经进入到了一个新的阶段，许多方面发生了重大变化。
从对一般性行业的放开进入到了对包括所有垄断行业在内的改革；从主要在企业层面的改革进入到了政府层面的改革；从单纯出口产品、引进外资的低层次对外开放进入到了融入全球化、全面与国际接轨的高层次对外开放；从不断克服保守势力阻挠、初步确立市场秩序进入到了需要克服既得利益阶层阻挠、进一步完善市场经济的阶段。
中国加入WTO，面临最大挑战的是政府自身；世贸组织与中国达成的议定草案，在总共19条规则中，全部都是针对国内行政管理体制的。面对全球性竞争压力，政府主动变革、放松管制将成为上策。
但是，人们对于下一步改革的方向模糊不清，特别是对于政府与市场的关系不甚明确，一些做法正在不自觉地背离改革的方向。
如果说前20年的改革取决于如何改企业的话，那么后20年的改革将取决于如何改政府。这种情况下，如何认识政府与政府管制、如何通过放松管制来推进改革，确保中国经济持续增长，就是最重要的。
事实上，经济增长在现有体制框架内已经失去高速增长的势头，如果只在宏观政策上变戏法，而不果断下大力气在放松管制方面取得重大突破，在理顺政府与市场关系方面迈出坚实步伐的话，中国的市场化改革就有可能在既得利益阶层的阻挠下陷于停顿或者迷失方向。
政府与企业有什么不同
赵晓 ：政府作为一种组织，与一般社会组织、特别是企业组织有什么不同？
张维迎 ：政府是具有暴力权力的垄断组织，它可以强制性征税，其他组织谁也没有这个权力。
你到饭馆吃饭，有菜谱，但是没有价格。你问菜价多少，老板说，吃完再说，那你准会跑了，选择另一家饭馆吃饭。谁能够将价格写清楚，谁的服务好，你就吃谁的。
但政府不是这样，它是惟一的一家饭馆，你饿了必须去吃饭，就算它价格不合理，服务质量差，你也得吃，因为你没有别的选择。这是政府与一般社会组织非常不同的一点。
当我们研究企业的激励机制———譬如说，老板应该如何给工人设计激励合同，股东怎样给经理设计报酬制度时，一定要考虑两个基本的约束条件：参与约束和激励相容约束。如果股东设计的激励机制不能保证经理得到的大于经理可以在市场上得到的保留效用，经理就不跟股东玩了。
但是，对于具有垄断力量的政府，在为代理人设计激励机制时，参与约束可能没有什么意义。你不跟政府玩跟谁玩？你一定得跟政府玩，因为你没有其他地方可去。这样，政府在设计这个机制的时候，就会有更多的任意的权力。
市场中企业给员工如果施加的规则太多，不合理，员工就跑了；但是，一个政府给他的国民施加的规则太多，不合理，他的国民通常没有办法逃跑。
正是因为政府的垄断性，好多政策就可能变得非常的模糊。实际上，政策越模糊，权力就越大。政府官员很明白这个道理，所以有时故意将政策制定得含糊不清，因为政策越模糊，官员的权力越大，越可以胡作非为。
另外，与企业相比，政府的目标是多元的，并且更难以测度。任何一个组织、个人，你要对他进行有效的监督，有一个条件就是他的目标必须比较单一，容易度量。
市场为什么能够监督企业？因为企业的目标就是赢利。市场上的生存竞争就建立在你能不能赢利的竞争基础上。如果你这个企业干得不好，就会被市场淘汰。
但作为政府，它的目标函数是非常多元化的。当政府的目标是多元化的时候，你很难去监督它。好比说，企业老总没赚钱，我们就说他无能；但你不能说政府没赚钱就是无能，因为它还有好多其他的工作要做。你说我生产没搞好，但我计划生育、环境卫生抓得还不错呢！你是该罚我呢还是该奖我？所以，目标多元、任意活动空间大、难于监督，也是政府与众不同的地方。
政府管制的一般成因
赵晓 ：什么是管制？政府管制与政府干预有什么区别？
张维迎 ：管制是西方的一个概念，英文是“ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ”，也就是使你按照某种规则行事。好比说，一个企业的定价高于正常的边际成本，可能对社会造成效率损害，于是通过价格管制使得企业行为接近理想性竞争所能达到的行为，避免社会福利损失。通常，西方的管制只是给你提供一个市场竞争的框架。也就是说，它制定一种规则，你只能在这种规则下运转。
相比之下，政府干预走得更远，它是让政府行政部门而不是让你自己去决策的一种博弈规则。另外，政府之所以直接对企业决策进行干预，往往为的是达到政府想要达到的非经济目标。这个目的可能与市场竞争和社会福利目标没有任何关系，甚至完全偏离了市场竞争和社会福利目标。
赵晓 ：经典管制理论所分析的管制成因有哪些？
张维迎 ：西方在工业革命之后，奉行的是自由市场制度的原则，人们相信有一只“看不见的手”会完善地引导着经济运行，每个人追求自己的利益，最后达到全社会福利的最优。
后来，政府也好，消费者也好，经济学家也好，认识到市场本身可能存在着不完善，这个不完善会使得个人利益最大化行为无法达到帕累托最优，生产者可能损害消费者，或者对社会中交易的第三方造成损害。
一类情况是信息不对称。比如说卖者坑蒙拐骗，买者不知底细。这在药品市场最典型，所以美国成立了专门针对食品和药品市场进行管制的食品医药管理局。
另一类情况是外部性。企业得到了全部的好处但有一部分成本它没有承担，像企业排放污染就是这样，政府为此制定各类标准来限制企业排污。
再就是企业的市场运作，可能会采取一些反竞争的行为。比如说，几个企业联合起来搞“卡特尔”定价，或者垄断企业制定垄断价格剥削消费者。
从根本上讲，西方的管制是对他们所认为的正常的市场运转出了问题后的一种纠正，西方人心中的基本理念仍然是怎么去维护市场的公平竞争，怎么使市场更加有效地运转。他们普遍同意，自由签约是最重要的，只要交易双方的协议不形成对第三方的损害，管制就没有必要出现。只有在市场运转会形成对他人利益的损害时，才需要有政府管制。
赵晓 ：管制还是有一些合理性的，是不是？
张维迎 ：我们不能否认管制有一定的理论合理性。但要进一步问，你管制的目的究竟是什么？你的管制建立在什么样的管制动机基础上？另外，你的管制究竟能不能达到效果？
我们讲市场可能会不完善，交易当事人可能会对第三者造成损害，而他本人不顾及这种损害，这只是指出了市场本身有不完备的地方。
但是，我们不能由此简单地推断管制一定能解决这些问题。过去简单地推论，只要市场有毛病，政府就应该管制。但国外几十年管制的经验、大量的案例已经证明，管制可能比市场做得更坏而不是更好。我们必须清楚，并不存在一个最优（ｆｉｒｓｔ—ｂｅｓｔ）选择，我们只能选择次优（ｓｅｃｏｎｄ—ｂｅｓｔ）。
赵晓 ：也就是说，市场固然会因信息不对称、外部性、垄断等出现一些问题，但如果管制造成的问题更大，还不如随它自己去。
张维迎 ：我想这是二三十年来经济学家达成的一个共识。我们不能看到市场有毛病，就简单地认为政府应该去管制。
管制在中国的特殊成因
赵晓 ：显然，西方社会管制的形成就像凯恩斯主义之实施，针对都是“市场失败”。那么，中国的情况是否符合经典管制理论的分析？
张维迎 ：中国的情况有很大的不同。事实上，中国管制的成因与经典管制理论的分析相去甚远，很难在教科书中找到现成的解释。中国经济生活中到处存在着的管制，与其说是为了解决“市场失败”，不如说是政府为了消灭市场。
这里要讲得稍为远一点。我们从来没有一个市场经济充分发展的过程，我们一开始就全盘否定了市场。我们之所以否定市场，不是因为市场中谁对谁形成了损害，我们的目的是“赶超”，希望比其他的国家发展得更快。
我们不相信市场能做到这一点，不相信市场中的企业家能做到这一点。再加上意识形态的影响，对于资本主义经济危机的恐惧，我们当时认定一定要有一个统一的国家来替代市场配置资源，替代企业家精神。
所以说，西方管制的出发点是维护市场秩序，而我们搞的计划经济从一开始就是立足于取消市场，消灭竞争。在以后长期的计划体制运行当中，不是“竞争”而是“垄断”成了非常褒义的词。列宁讲苏维埃要搞“国家托拉斯”就是这样。
在我们消灭了市场，消灭了所有的企业，消灭了企业家精神之后，政府集所有功能于一身。在转轨时期，这些功能之间的冲突就显露出来了，政府借助于行政垄断权来保护它在其它方面的利益，就出现了各种各样的管制。
利用垄断特权谋求所有者利益
赵晓 ：也就是说，我们现在的管制不是因为“市场失败”，而是源自计划经济的惯性和本能？
张维迎 ：好比你是一个运动员，平时锻炼身体的时候，你会想如何才能让身体更好。但如果你的目的是去赛跑，要比别人跑得快，那你可能会想，我最好吃些药，注射一些激素、兴奋剂，我就可以比别人跑得快了。无奈，激素吃了后有依赖作用，以后激素老得吃，缺少一点身体马上就支撑不住。
这也就是说，为了短期利益目标，我们形成了整个经济运转机制的常态，国有企业已经离不开给它输送激素的管制了。
不过，大量的管制在中国出现，更主要的根源还在于政府角色的冲突和错位。
在西方，企业赚不赚钱是企业自己的事，与政府无关，政府要管制的是企业损害社会的行为。但是在我们国家，国有企业是国家所有，当国有企业发生亏损的时候，政府作为企业的所有者，不能坐视不管。
一个西方企业无论什么原因亏损，它都没有能力来形成一个价格联盟，因为那样做是不合法的。即使违法地做，由于“囚徒困境”的原因，也很难达成价格联盟的协议，达成了协议也很难被执行。那么，最后竞争的结果一定会淘汰那些落后的、成本高的企业，形成一个均衡的企业数量。
但是，在中国，如果政府本身是企业的所有者，承担着亏损的责任，它自然不希望亏损。为此，它可以利用政府社会管理者的职能，利用其特有的垄断权力，来保护自己作为所有者的利益。
所以，在转轨经济中，如果政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会的管理者，就会存在深刻的角色冲突，政府就可能利用它作为社会管理者的垄断性的权力，来谋取它作为所有者的利益。我想这是我们目前各种各样的管制不断出现的深刻原因。
可以讲，我们的管制其实是垄断政策，是一种反竞争的政策，而不是为了让竞争更好地发挥作用。当然，西方的管制在后来的发展中也产生了一种反竞争的、消灭竞争的趋势，但这里面有一个完全不同的历史演变的过程。
赵晓 ：前一段时间彩电行业发生亏损，政府有关部门把板子打在“重复建设和恶性竞争”上，为此出台新的价格管制，规定以后谁降价，要先报告并讲明理由。
张维迎 ：在你说的这个例子中，就反映出国家身兼政府行政管理者与企业所有者双重身份之间的利益冲突，中国的管制好多都是这样形成的。
赵晓 ：我们的政府其实有三重角色，一是作为一般社会管理者的角色，二是作为市场管制者的角色，三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。这三重角色之间想不冲突也难。
张维迎 ：我想你这个总结很好。政府的三重角色，第一就是一般的行政系统，第二它作为一个特殊行业的管制者，同时它又是一个所有者。这三重身份结合在一起以后，权力使用的自由度就大大提高了。实际上，它很难承担好其中的任何一个角色。
管制造成大量成本
赵晓 ：管制都有哪些成本？
张维迎 ：管制本身需要大量成本。管制机构的设立、人员经费，制定管制规则以及实施管制，无不需要成本。
除了这些大家都能看到的摆在桌面上的成本，管制还有其他许多成本。首先，它会带来收入的再分配。有许多权力，像创业的权力，本来是普通老百姓的，但在以审批制的形式交给管制者以后，它会带来收入转移。
好比说，我原本可以自由地办这个企业，只要注册就行了；但现在必须先得到批准。我办这个企业一年可以赚１００万元，得到你批准还是赚１００万元。但是，为了得到你的批准，我必须贿赂你，所以我还得额外“投资”５０万元。这就是一种收入再分配。
收入再分配会带来效率损失。如果创业的权力是我的，我１００％的时间都花在怎样做好这个企业上；但现在权力到你手里了，我必须贿赂你，我得花多少时间和精力啊！这里面的交易成本太高了。如果我可以直接用钱买你这个权力，还算是好的，但贿赂你，你还怕人家抓住，所以我还得做好多名堂来掩盖贿赂行为。
好比说，我是生产汽车零部件的，但我用汽车零部件怎么贿赂你啊？给现金你又害怕。那我怎么办呢？我就办个桑拿浴吧。然后经常请你去洗桑拿。像这样创造出各种各样变相的贿赂手段，成本进一步增大了，我用在我事业上的时间就更少了。
我们可以将政府管制后造成的这些成本分为两类。一类叫“固定成本”，是一次性的费用。另外一类，是管制者每年都要“年检”，因此是每年都得交的成本，类似于可变成本。这两部分成本一部分表现为资源、现金的方式，另一部分是时间的形式。两部分的损失都很大，其中时间的损失可能更大。
管制导致巨大的反腐败成本
张维迎 ：管制会导致巨大的反腐败成本，包括事前的防范成本，事中的监督、制约成本，和事后的处理成本。
为了防范管制中的腐败，政府事先一般都会制定若干规章制度。好比说审批，不能在一家转，而要经过几道关口，涉及更多部门，免得权力集中，有人容易滥用这个权力。据说，深圳海关的工作人员上哪一个岗要抓阄决定。因为固定上一个岗，你可能事先跟不法分子约好，搞走私，另外还规定上岗以后不能打电话等等。
第二是事中的监督成本，如查账啊什么的。第三是事后的处理成本。发现了腐败嫌疑分子，政府要去弄清来龙去脉，搞清楚贪污多少，受贿多少，挪用多少。
这些成本落在两部分人身上。一部分是“消费”管制规则的人，另一部分是社会公众。无论哪一部分，都是社会福利的巨大损失。
管制导致信誉丧失和税收流失
张维迎 ：另外，管制导致信誉机制丧失（我们将在后面讨论信誉问题），也会增加交易成本。如果有信誉，本来我们之间的合同可以很简单。现在管制破坏了信誉，我们不得不签订一个非常复杂的合同，再加上可能发生的法律的诉讼成本，交易成本一下子增加不少。
宝洁公司谈到，在其他国家做生意，他们最重要的事就是开拓市场；但在中国，他们不得不成立一个非常庞大的“打假队”，由一名副总亲自主管，专门用于对付假冒伪劣。
由此导致国家声誉受损的成本也不可忽视。类似宝洁公司的情况，假如国外公司知道了，本来准备到中国来投资的，现在可能不投了。
管制还使得国家税收流失。其中有一部分税收被作为“租金”转移了，甚至更多地是永远消失了。
值得警戒的是，管制太多并消灭了信誉机制后，往往要靠不断地强化管制来维持经济运行，因此管制成本有可能呈现几何级数式地扩大。从长远来看，这势必影响到整个中国的国际竞争力。
现实中管制成本究竟多高？有一个事例可见一斑。北京市科委确定了一个软科学课题，研究北京的投资环境，课题经费８０万块钱。研究部主任把这件事交给两个年轻人，说你们去注册一个公司吧，注册完公司你们就知道北京的投资环境如何了。然后这两个人就去注册公司，结果忙了半年下来，报告主任说８０万元已经花完了，公司还没注册下来。由此可见创业的成本有多高。我还听香港投资家讲，他们来内地如果投资５００万元，大概要准备２００～３００万元打通关系，真正用于投资企业的钱就少多了。
管制越多，腐败越多
赵晓 ：管制与腐败是什么关系？
张维迎 ：各国的经验均表明，只要存在着政府管制，腐败问
题就会随之而来。管制越多腐败越严重，腐败问题越难解决。这是因为，腐败主要是一个权力造成的问题，而管制为腐败提供了肥沃的土壤。政府获得权力之后，这些权力最初的目的和它的使用方式可能完全不一样。好比说我们授予管制者权力，本是出于非常善良的目标，希望它维持市场秩序。但是管制者有了这种权力之后，由于这种权力带着租金，别人必然会来寻租，就会形成一种钱权交易。
为什么会有贿赂行为？这对贿赂者和管制者来讲是个帕累托改进。权力在你手里，可能分文不值，因为你不能直接使用这部分权力。现在我送你１０００万，我拿到这个权力后，我可以捞２０００万，也就是说，这个权在我手里值２０００万，除去贿赂成本我还可以赚１０００万。
权钱交易对贿赂者和被贿赂者来讲是帕累托改进，但对整个社会来讲是一种损失。譬如有人能用这个权力创造３０００万、４０００万，但他们的贿赂渠道不畅通，得不到这个权力。这样，社会资源当然没有用好。
政治市场和经济市场不同之处在于，官员追求自己的利益，并没有一只“看不见的手”来诱导他，使得官员对自身利益的追求变成对社会利益的追求，因此官员们利用管制权力谋取自己的私利，就容易构成对社会的净损失。
管制与腐败不是一个简单的线性的关系，而是一个几何级数的关系。
第一，权力具有互补性（Ｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔａｒｙ），也就是说一种权力的使用价值依赖于另外一种权力的使用价值。比如你只有批准左鞋的权力，也许没人贿赂你，因为只生产左鞋没有什么用。但如果你既有批准生产左鞋的权力，又有批准生产右鞋的权力，那你受贿赂的机率就大多了，因为从你这里拿到的权力更值钱了，这就是权力之间的互补性、交叉性。左鞋右鞋，胶卷相机，就是这么一种关系。
第二，权力越大，监督的成本就越大，对权力的监督就越难，管制者腐败的积极性就越高。好比说管制者只有审批土地的权力，那么大家都盯着土地的审批。但如果管制者同时又有审批出租车的权力，还有合资项目的权力，那么对老百姓来讲就眼花缭乱了，人们很难弄清楚管制者这么多权力使用得合法不合法，合理不合理。
管制具有自我膨胀的趋势
赵晓 ：管制还有哪些弊病？
张维迎 ：管制还有一个严重的弊病，就是它具有自我膨胀的趋势，越管制，管制就越多，最后完全扼杀了市场经济的活力。
为什么越管制，管制就越多？一个原因是被管制者变成了既得利益者，它会以维护社会利益的名义要求政府不断加强管制，来保护自己。这些法定垄断者没有挑战者，没有监督者，不会受到威胁。尽管他们的利益最大化与社会利益最大化不兼容，却会编出好多说法，证明市场是多么地不完善，管制是多么地好，多么地重要，糊弄老百姓。所以管制的自我膨胀是很自然的。
弗里德曼以前讲过，印度那些大商人老是告诉政府，竞争不好，垄断好。听起来头头是道，实际上是竞争对他不好。
这里我顺带说一下，就是好多地方政府，名为保护“地方利益”，实际上保护的不是地方利益，而是地方官员的利益，顶多是地方某些既得利益部门的利益。如果说地方政府保护的真是地方利益，那么地方老百姓愿意将棉花、粮食卖给别的地方时，它为什么不让？武汉市人买桑塔那车要多付几万元，据说是为了保护地方利益。其实是保护了地方一部分生产者的利益，并以损害了地方老百姓的利益为代价的。
管制者会从供给一方推动管制的膨胀。施蒂格勒曾经分析过“管制俘虏理论（ｃａｐｔｕｒｅ ｔｈｅｏｒｙ）”，证明好多管理者和被管制者到最后，本身变成了管制的既得利益者。他们总是会找到更多的借口，建立起更多的规则，利用政府赋予的合法权力来创造出更多的管制来。仅这一条就使得管制完全变了味。
管制失败的原因
赵晓 ：经济学家们越来越倾向于让市场自己调整自己，而不是靠政府管制，为什么？
张维迎 ：这是因为，市场本身纠正自身毛病要比政府纠正市场的毛病更为有效。因为市场上任何一个企业都面临着激烈的生存竞争，竞争的压力迫使它必须讲求信誉，否则就无法实现利润最大化。
经济学家越来越倾向于让市场自己调整自己、而不是靠政府管制的原因，还在于认识到管制的失效性。我们原来假定：第一，管制者是追求社会福利最大化的，大公无私的，仁慈的（ｂｅｎｅｖｏｌｅｎｔ）；第二，管制者是无所不知的（ｏｍｎｉｓｃｉｅｎｃｅ），拥有完全信息，譬如知道消费者的偏好，知道企业的生产成本，知道需求弹性，知道最优的价格订在什么地方，等等；第三，管制者说话是算数的（ｐｒｅ—ｃｏｍｍｉｔｍｅｎｔ），管制政策具有公信力。
不过，经济学家们现在已经发现，这几个条件根本不存在。
管制者并非追求社会福利最大化
张维迎 ：首先，政府的任何一项管制政策，都要通过具体的政府官员来实施，但是现实中的管制者并不是以社会福利最大化为目标。任何一个政府官员，他和普通人没有什么两样，他有自己的效用。
政府官员既不比普通人更坏，也不比普通人更好。也许政府官员的平均素质比普通人还要高一些，至少文化水平可能高一些，但在“理性人”这一点上大家都是一样的，所谓“仁慈的政府”是没有根据的。
管制以后自然会有一个政府官员责任增加的问题，但情况与市场上企业家责任的增加不一样。市场上当企业家的责任增加，他一定会找到一个最优的成本—收益平衡，而这个平衡恰恰可能也符合企业的最优经济效益。
但官员在增加了大量的责任之后，一般不会相应地增加收益。这样就会形成官员成本—收益的严重不对称，官员就有可能作出许多非常没有效率的决策。除非我们能够设计一个非常好的制度，在这个制度下，官员追求自身利益同时也能满足社会的利益（ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ ｃｏｍｐａｔｉˉｂｌｅ），否则管制的目的就不能达到。但是，我们很难设定一个标准，让官员追求社会的福利化。这里面的一个深层次问题与前边谈到的政府特性有关系，也就是政府的目标函数是非常多元化的，要想给管制者提供一个合适的激励机制是很难的。
我们甚至找不到一个合适的指标来考核管制者。如果我是股东，我可以对经理定一个指标；但我们没有办法给政府规定这样的指标。好比我们对政府作一规定，你经济增长一定要达到８％，而政府造假，你凭什么来证实？
前几年有人推测，我们的能源消耗增长不多，为什么经济增长那么高，一定有假。但是别人可以解释，这些年搞了多少多少节能工程，上了多少多少高新技术，消耗能源相对减少是正常的。到底怎么回事，我们没有办法搞清楚。
有人说他身高一米八，你不信可以用尺子量；但要是政府说中国１３亿人口平均身高达到了一米八，你用尺子量一遍试试看？
更何况，管制者有可能套利（ａｒｂｉｔｒａｇｅ）。什么叫“套利”？就是管制者为了某一方面的任务，可以把其他方面的资源都挪用过来。Ｍｉｌｇｒｏｍ和Ｈｏｌｍｓｔｒｏｎｇ分析过，当存在着许多工作任务的时候，哪一个任务的激励最强，代理人就会把资源调度到这个任务上来。
具体到我们国家的情况，哪一个指标激励最大，官员们就会不惜牺牲其他方面，来把这个指标搞上去。比如，计划生育一票否决。官员们怎么办？全部资源都用于抓计划生育，公检法全上，其他办案全停。结果计划生育搞上去了，可是其他方面呢？
管制者的信息严重不足
张维迎 ：其次，管制者常常是无知的。这里面的原因，一个是像哈耶克所说的，由于市场的分散化，每个人只能了解他所能了解的那些东西。也就是说信息是分散的，分散的信息只有市场才能汇集和反映。但管制之后，市场传递信息的渠道就不存在了，管制者怎么还能知道呢？
二是管制者不一定有积极性去获得这些信息，因为获得这些信息对他本人并没有什么好处。退一步讲，就算管制者有很好的积极性去了解真实的成本。但是，管制者的时间、精力有限，怎么可能对那么多的企业的财务报表进行审计呢？管制者也许可以考虑雇佣独立的审计部门来帮助审计，但是，独立的审计部门也可能与企业合谋，管制者怎么解决这些问题呢？
再就是被管制的对象有更大的积极性欺骗管制者，或者收买管制者。在一个市场上，想要收买消费者是不可能的。但是，要收买管制者就要容易得多。这样，尽管管制者知道被管制者报的成本是不真实的，却没有积极性去审计或更正。
打个比方，你说要搞价格自律，说人家企业订的价格不合适，那你能知道什么价格是合适的？你要知道什么价格是合适的，你必须知道消费者的偏好、生产者的成本，你还要知道替代产品的生产成本，以及消费的替代弹性，等等。所有这些，管制者怎么可能知道？如果管制者不具有有关价格的这些信息，他怎么能知道他作出的决策是对的还是错的、是有利于还是不利于社会福利的呢？
管制者经常被被管制者俘虏，也与信息有关。最近Ｈｏｌｍｓｔｒｏｎｇ和Ｔｉｒｏｌｅ的一篇文章讲到“正式的权威”与“非正式的权威”，认为无论是 “正式的权威”还是“非正式的权威”，获得权威都是需要条件的，其中之一是要花时间去获得必要的信息。如果管制者没有足够的时间去调查企业，事实上他就不可能有权威说这个企业报的情况是假的，他最好的选择就是接受它。
管制者可能言而无信
张维迎： 第三，政府政策的可信度是值得怀疑的。这里有两个问题。一是客观上有些政策会形成事先和事后的效率冲突，这样使得事先最优的政策在事后证明是不可行的。好比说，你是垄断企业，我来管制你。我规定一个价格，你不能超过这个价格，你要不断降低成本；如果你不降低成本，到时候亏损了我不承担损失。
但如果管制的结果只允许这么一家企业存在，好比说航空公司，那它亏损以后，你能让它倒闭吗？你不可能让它倒闭。当你消灭了这家企业的竞争对手后，你其实也就消灭了竞争的压力，消灭了这家企业技术创新、提高效率的积极性，因为你所有的约束它的政策都变得不可信，就像通常所说的“大马不死（Ｔｏｏ ｂｉｇ ｔｏ ｆａｉｌ）”的情况那样。
另外一方面，就算不存在客观上的障碍，管制者有没有积极性来兑现自己的承诺呢？这也是值得怀疑的。前面提到，政府的目标是多元化的，并受到各个利益群体的制约，这已足以妨碍政府的政策一以贯之。
如果政府批准你建一个水厂，并给你一个利润空间，譬如说５％，同时承诺如果你降低了成本，提高了效率，多赚的钱都是你的。现在我们设想，这个企业真的这样做了，多赚了钱，会怎么样呢？很有可能企业的高利润会引起其他的消费者、选民的不满，他们认为这个企业的利润不合理，太高了，一定要降下来。政府在这种情况下，就可能收回成命。这样，如果企业预期到政府会将企业降低成本提高效率所带来的好处收走，它为什么还要提高效率？
这样，我们就可以看出，政府管制的基本假设，即政府是一个无所不知、大公无私、言而有信的政府，是不成立的。实际上政府可能是自私、无知、言而无信的，由此导致管制失败。这就是自８０年代开始，西方国家都进行所谓经济自由化，对原来的管制重新考虑的原因。
管制失败的具体事例
赵晓 ：请举出一个管制失败的具体例子？
张维迎 ：弗里德曼曾经研究过美国政府医药管制的实例，发现负责医药管理的那些官员，负有极大的责任————如果他们审批后，发出许可的药是假的，那是有责任的；但是，药卖了多少钱，他们并没有收益。这样，对一个理性的官员来说，把新药的申请报告压在抽屉里，就是最合理的选择。只要不批准，就不会有新药，当然也就不会有假药。
因此，在实行药品管制后，美国新药上市的速度大大减缓，其后果是很严重的。用弗里德曼的话说，大量患者因为吃不到更新更有效的药而导致的死亡人数，可能远远超出了政府防假药减少的死亡人数。这可以说是管制失败的一个具体例证。
许多管制其实都是这样。有一个楼堂馆所失火了，我们马上去追究消防队员的责任，问你们当初是怎么审批的。那么这样一种做法的效果会是什么呢？消防部门最好的决策就是我不批准搞楼堂馆所。对吧？不批准，你就没法失火。
中国目前的通货紧缩也是管制失败的例子。银行家在市场中放出贷款，他知道有风险，与此同时他也有一个预期的收益。他与借款人谈判，设法达到最好的风险收益比。而我们的金融体制呢？以往贷款没有责任的话，大家就乱贷款，刹都刹不住；现在是谁贷出去、谁就要终身负责。那我最好的办法就是不贷或少贷。我贷出去我要终身负责，但贷得好了我又能享受多少收益呢？
企业信誉在竞争中自发形成
赵晓 ：你说过“法律和信誉是维持市场有序运行的两个互补的基本机制” ，市场秩序必须以信誉为基础，同时强调“对信誉的挑战来自政府”。管制与信誉之间究竟是什么关系？
张维迎 ：这是个很重要的话题。总的来说，信誉机制靠市场竞争形成，而管制常常会阻碍这一机制的形成，甚至完全破坏这一机制。
对于市场的运作，我相信大多数批评市场的人远远低估了市场本身维护其运转的力量，特别是低估了市场本身维护信誉机制的力量。
好比说我们谈垄断，有自然垄断、行为垄断和法定垄断等不同类型，好多西方的管制针对的都是卡特尔垄断————几个人合起来，然后定一个高的价格。这样的垄断是不是要管制呢？现在经济学家们大多持否定立场！
你不要以为有人一举起拳头来，就会打死你；更不能因为有人举起拳头来，你就一枪把他打死。这是很可怕的，因为一个人想干的事和能干的事是不一样的。
事实上，信誉机制会约束一个具有主导市场能力的企业的行为。比如，如果这个企业销售产品的价格持续地达到最优的垄断价格，消费者就可能对它进行惩罚，如寻求替代产品————尽管是不完美的替代，即比消费者本来要买的量要少，但毕竟可以此作为惩罚。所以就算是一个具有市场强力（ｍａｒｋｅｔ ｐｏｗｅｒ）的垄断企业，它也会注意在消费者心目中的形象，也会自我约束。
可以这么讲，如果企业只是凭一己之力而形成的市场垄断，所能达到的结果非常有限。鲍莫尔提出了“可竞争理论ｃｏｎｔｅｓｔａｂｌｅ ｍａｒｋｅｔ）”，认为市场上即使只有一个企业，但如果进入的成本不太高，这个企业的行为就会表现得相当于有一个竞争对手一样。否则，企业追求垄断行为，就会有新的进入者进入，这对它威胁更大。这也许就是西方在航空等领域放松管制的一个重要理由。
这个理论不难理解。我们看家庭中一夫一妻制其实也是一种垄断，夫妻双方彼此垄断对方。但是，无论是妻子还是丈夫，都面临着第三者插足的危险，所以 “垄断”的约束并不真的那么可怕。
管制导致最坏的垄断
张维迎 ：垄断者可以为所欲为，想干什么就干什么，这种情况只有在政府管制所给予的“法定垄断”下才有可能出现。因此，真正可怕的是一般的行为垄断变成了法定垄断，这时候再没有人能够挑战它。
管制正是法定垄断的根源。事实上，管制的初衷可能是限制垄断，最后的结果却是将行为垄断变成了法定垄断。这种法定垄断形成后，因为没有挑战，就成为最坏的垄断，和其他垄断不一样，没有第三方的力量能够限制它。
我有两个判断，一是管制最多的地方，一定是骗子最多的地方，原因就在于管制消灭了市场本来应有的信誉机制；第二就是管制越多，骗子就越有积极性贿赂政府，因为骗子贿赂成本低，只要拿到政府的批文，他就可以赚钱，而老实巴交、诚实守法的商人，他们或者受自我约束，或者没有额外的资金去贿赂政府，反而进不了市场。所以管制多的地方，反倒是好人难进去，骗子更容易出现。
当骗子越来越多时，政府不会感觉到是因为它不该管或管得太多，反而误认为它管得还太少。这样，管制会自我强化、变本加厉，最后令信誉机制赖以形成的市场竞争无立足之地，企业信誉当然也就无从谈起。 （下期续完。原载《21世纪经济报道》） 返回文首
张维迎 ：我们不能否认管制有一定的理论合理性。但要进一步问，你管制的目的究竟是什么？你的管制建立在什么样的管制动机基础上？另外，你的管制究竟能不能达到效果？
我们讲市场可能会不完善，交易当事人可能会对第三者造成损害，而他本人不顾及这种损害，这只是指出了市场本身有不完备的地方。
但是，我们不能由此简单地推断管制一定能解决这些问题。过去简单地推论，只要市场有毛病，政府就应该管制。但国外几十年管制的经验、大量的案例已经证明，管制可能比市场做得更坏而不是更好。我们必须清楚，并不存在一个最优（ｆｉｒｓｔ—ｂｅｓｔ）选择，我们只能选择次优（ｓｅｃｏｎｄ—ｂｅｓｔ）。
赵晓 ：也就是说，市场固然会因信息不对称、外部性、垄断等出现一些问题，但如果管制造成的问题更大，还不如随它自己去。
张维迎 ：我想这是二三十年来经济学家达成的一个共识。我们不能看到市场有毛病，就简单地认为政府应该去管制。
管制在中国的特殊成因
赵晓 ：显然，西方社会管制的形成就像凯恩斯主义之实施，针对都是“市场失败”。那么，中国的情况是否符合经典管制理论的分析？
张维迎 ：中国的情况有很大的不同。事实上，中国管制的成因与经典管制理论的分析相去甚远，很难在教科书中找到现成的解释。中国经济生活中到处存在着的管制，与其说是为了解决“市场失败”，不如说是政府为了消灭市场。
这里要讲得稍为远一点。我们从来没有一个市场经济充分发展的过程，我们一开始就全盘否定了市场。我们之所以否定市场，不是因为市场中谁对谁形成了损害，我们的目的是“赶超”，希望比其他的国家发展得更快。
我们不相信市场能做到这一点，不相信市场中的企业家能做到这一点。再加上意识形态的影响，对于资本主义经济危机的恐惧，我们当时认定一定要有一个统一的国家来替代市场配置资源，替代企业家精神。
所以说，西方管制的出发点是维护市场秩序，而我们搞的计划经济从一开始就是立足于取消市场，消灭竞争。在以后长期的计划体制运行当中，不是“竞争”而是“垄断”成了非常褒义的词。列宁讲苏维埃要搞“国家托拉斯”就是这样。
在我们消灭了市场，消灭了所有的企业，消灭了企业家精神之后，政府集所有功能于一身。在转轨时期，这些功能之间的冲突就显露出来了，政府借助于行政垄断权来保护它在其它方面的利益，就出现了各种各样的管制。
利用垄断特权谋求所有者利益
赵晓 ：也就是说，我们现在的管制不是因为“市场失败”，而是源自计划经济的惯性和本能？
张维迎 ：好比你是一个运动员，平时锻炼身体的时候，你会想如何才能让身体更好。但如果你的目的是去赛跑，要比别人跑得快，那你可能会想，我最好吃些药，注射一些激素、兴奋剂，我就可以比别人跑得快了。无奈，激素吃了后有依赖作用，以后激素老得吃，缺少一点身体马上就支撑不住。
这也就是说，为了短期利益目标，我们形成了整个经济运转机制的常态，国有企业已经离不开给它输送激素的管制了。
不过，大量的管制在中国出现，更主要的根源还在于政府角色的冲突和错位。
在西方，企业赚不赚钱是企业自己的事，与政府无关，政府要管制的是企业损害社会的行为。但是在我们国家，国有企业是国家所有，当国有企业发生亏损的时候，政府作为企业的所有者，不能坐视不管。
一个西方企业无论什么原因亏损，它都没有能力来形成一个价格联盟，因为那样做是不合法的。即使违法地做，由于“囚徒困境”的原因，也很难达成价格联盟的协议，达成了协议也很难被执行。那么，最后竞争的结果一定会淘汰那些落后的、成本高的企业，形成一个均衡的企业数量。
但是，在中国，如果政府本身是企业的所有者，承担着亏损的责任，它自然不希望亏损。为此，它可以利用政府社会管理者的职能，利用其特有的垄断权力，来保护自己作为所有者的利益。
所以，在转轨经济中，如果政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会的管理者，就会存在深刻的角色冲突，政府就可能利用它作为社会管理者的垄断性的权力，来谋取它作为所有者的利益。我想这是我们目前各种各样的管制不断出现的深刻原因。
可以讲，我们的管制其实是垄断政策，是一种反竞争的政策，而不是为了让竞争更好地发挥作用。当然，西方的管制在后来的发展中也产生了一种反竞争的、消灭竞争的趋势，但这里面有一个完全不同的历史演变的过程。
赵晓 ：前一段时间彩电行业发生亏损，政府有关部门把板子打在“重复建设和恶性竞争”上，为此出台新的价格管制，规定以后谁降价，要先报告并讲明理由。
张维迎 ：在你说的这个例子中，就反映出国家身兼政府行政管理者与企业所有者双重身份之间的利益冲突，中国的管制好多都是这样形成的。
赵晓 ：我们的政府其实有三重角色，一是作为一般社会管理者的角色，二是作为市场管制者的角色，三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。这三重角色之间想不冲突也难。
张维迎 ：我想你这个总结很好。政府的三重角色，第一就是一般的行政系统，第二它作为一个特殊行业的管制者，同时它又是一个所有者。这三重身份结合在一起以后，权力使用的自由度就大大提高了。实际上，它很难承担好其中的任何一个角色。
管制造成大量成本
赵晓 ：管制都有哪些成本？
张维迎 ：管制本身需要大量成本。管制机构的设立、人员经费，制定管制规则以及实施管制，无不需要成本。
除了这些大家都能看到的摆在桌面上的成本，管制还有其他许多成本。首先，它会带来收入的再分配。有许多权力，像创业的权力，本来是普通老百姓的，但在以审批制的形式交给管制者以后，它会带来收入转移。
好比说，我原本可以自由地办这个企业，只要注册就行了；但现在必须先得到批准。我办这个企业一年可以赚１００万元，得到你批准还是赚１００万元。但是，为了得到你的批准，我必须贿赂你，所以我还得额外“投资”５０万元。这就是一种收入再分配。
收入再分配会带来效率损失。如果创业的权力是我的，我１００％的时间都花在怎样做好这个企业上；但现在权力到你手里了，我必须贿赂你，我得花多少时间和精力啊！这里面的交易成本太高了。如果我可以直接用钱买你这个权力，还算是好的，但贿赂你，你还怕人家抓住，所以我还得做好多名堂来掩盖贿赂行为。
好比说，我是生产汽车零部件的，但我用汽车零部件怎么贿赂你啊？给现金你又害怕。那我怎么办呢？我就办个桑拿浴吧。然后经常请你去洗桑拿。像这样创造出各种各样变相的贿赂手段，成本进一步增大了，我用在我事业上的时间就更少了。
我们可以将政府管制后造成的这些成本分为两类。一类叫“固定成本”，是一次性的费用。另外一类，是管制者每年都要“年检”，因此是每年都得交的成本，类似于可变成本。这两部分成本一部分表现为资源、现金的方式，另一部分是时间的形式。两部分的损失都很大，其中时间的损失可能更大。
管制导致巨大的反腐败成本
张维迎 ：管制会导致巨大的反腐败成本，包括事前的防范成本，事中的监督、制约成本，和事后的处理成本。
为了防范管制中的腐败，政府事先一般都会制定若干规章制度。好比说审批，不能在一家转，而要经过几道关口，涉及更多部门，免得权力集中，有人容易滥用这个权力。据说，深圳海关的工作人员上哪一个岗要抓阄决定。因为固定上一个岗，你可能事先跟不法分子约好，搞走私，另外还规定上岗以后不能打电话等等。
第二是事中的监督成本，如查账啊什么的。第三是事后的处理成本。发现了腐败嫌疑分子，政府要去弄清来龙去脉，搞清楚贪污多少，受贿多少，挪用多少。
这些成本落在两部分人身上。一部分是“消费”管制规则的人，另一部分是社会公众。无论哪一部分，都是社会福利的巨大损失。
管制导致信誉丧失和税收流失
张维迎 ：另外，管制导致信誉机制丧失（我们将在后面讨论信誉问题），也会增加交易成本。如果有信誉，本来我们之间的合同可以很简单。现在管制破坏了信誉，我们不得不签订一个非常复杂的合同，再加上可能发生的法律的诉讼成本，交易成本一下子增加不少。
宝洁公司谈到，在其他国家做生意，他们最重要的事就是开拓市场；但在中国，他们不得不成立一个非常庞大的“打假队”，由一名副总亲自主管，专门用于对付假冒伪劣。
由此导致国家声誉受损的成本也不可忽视。类似宝洁公司的情况，假如国外公司知道了，本来准备到中国来投资的，现在可能不投了。
管制还使得国家税收流失。其中有一部分税收被作为“租金”转移了，甚至更多地是永远消失了。
值得警戒的是，管制太多并消灭了信誉机制后，往往要靠不断地强化管制来维持经济运行，因此管制成本有可能呈现几何级数式地扩大。从长远来看，这势必影响到整个中国的国际竞争力。
现实中管制成本究竟多高？有一个事例可见一斑。北京市科委确定了一个软科学课题，研究北京的投资环境，课题经费８０万块钱。研究部主任把这件事交给两个年轻人，说你们去注册一个公司吧，注册完公司你们就知道北京的投资环境如何了。然后这两个人就去注册公司，结果忙了半年下来，报告主任说８０万元已经花完了，公司还没注册下来。由此可见创业的成本有多高。我还听香港投资家讲，他们来内地如果投资５００万元，大概要准备２００～３００万元打通关系，真正用于投资企业的钱就少多了。
管制越多，腐败越多
赵晓 ：管制与腐败是什么关系？
张维迎 ：各国的经验均表明，只要存在着政府管制，腐败问
题就会随之而来。管制越多腐败越严重，腐败问题越难解决。这是因为，腐败主要是一个权力造成的问题，而管制为腐败提供了肥沃的土壤。政府获得权力之后，这些权力最初的目的和它的使用方式可能完全不一样。好比说我们授予管制者权力，本是出于非常善良的目标，希望它维持市场秩序。但是管制者有了这种权力之后，由于这种权力带着租金，别人必然会来寻租，就会形成一种钱权交易。
为什么会有贿赂行为？这对贿赂者和管制者来讲是个帕累托改进。权力在你手里，可能分文不值，因为你不能直接使用这部分权力。现在我送你１０００万，我拿到这个权力后，我可以捞２０００万，也就是说，这个权在我手里值２０００万，除去贿赂成本我还可以赚１０００万。
权钱交易对贿赂者和被贿赂者来讲是帕累托改进，但对整个社会来讲是一种损失。譬如有人能用这个权力创造３０００万、４０００万，但他们的贿赂渠道不畅通，得不到这个权力。这样，社会资源当然没有用好。
政治市场和经济市场不同之处在于，官员追求自己的利益，并没有一只“看不见的手”来诱导他，使得官员对自身利益的追求变成对社会利益的追求，因此官员们利用管制权力谋取自己的私利，就容易构成对社会的净损失。
管制与腐败不是一个简单的线性的关系，而是一个几何级数的关系。
第一，权力具有互补性（Ｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔａｒｙ），也就是说一种权力的使用价值依赖于另外一种权力的使用价值。比如你只有批准左鞋的权力，也许没人贿赂你，因为只生产左鞋没有什么用。但如果你既有批准生产左鞋的权力，又有批准生产右鞋的权力，那你受贿赂的机率就大多了，因为从你这里拿到的权力更值钱了，这就是权力之间的互补性、交叉性。左鞋右鞋，胶卷相机，就是这么一种关系。
第二，权力越大，监督的成本就越大，对权力的监督就越难，管制者腐败的积极性就越高。好比说管制者只有审批土地的权力，那么大家都盯着土地的审批。但如果管制者同时又有审批出租车的权力，还有合资项目的权力，那么对老百姓来讲就眼花缭乱了，人们很难弄清楚管制者这么多权力使用得合法不合法，合理不合理。
管制具有自我膨胀的趋势
赵晓 ：管制还有哪些弊病？
张维迎 ：管制还有一个严重的弊病，就是它具有自我膨胀的趋势，越管制，管制就越多，最后完全扼杀了市场经济的活力。
为什么越管制，管制就越多？一个原因是被管制者变成了既得利益者，它会以维护社会利益的名义要求政府不断加强管制，来保护自己。这些法定垄断者没有挑战者，没有监督者，不会受到威胁。尽管他们的利益最大化与社会利益最大化不兼容，却会编出好多说法，证明市场是多么地不完善，管制是多么地好，多么地重要，糊弄老百姓。所以管制的自我膨胀是很自然的。
弗里德曼以前讲过，印度那些大商人老是告诉政府，竞争不好，垄断好。听起来头头是道，实际上是竞争对他不好。
这里我顺带说一下，就是好多地方政府，名为保护“地方利益”，实际上保护的不是地方利益，而是地方官员的利益，顶多是地方某些既得利益部门的利益。如果说地方政府保护的真是地方利益，那么地方老百姓愿意将棉花、粮食卖给别的地方时，它为什么不让？武汉市人买桑塔那车要多付几万元，据说是为了保护地方利益。其实是保护了地方一部分生产者的利益，并以损害了地方老百姓的利益为代价的。
管制者会从供给一方推动管制的膨胀。施蒂格勒曾经分析过“管制俘虏理论（ｃａｐｔｕｒｅ ｔｈｅｏｒｙ）”，证明好多管理者和被管制者到最后，本身变成了管制的既得利益者。他们总是会找到更多的借口，建立起更多的规则，利用政府赋予的合法权力来创造出更多的管制来。仅这一条就使得管制完全变了味。
管制失败的原因
赵晓 ：经济学家们越来越倾向于让市场自己调整自己，而不是靠政府管制，为什么？
张维迎 ：这是因为，市场本身纠正自身毛病要比政府纠正市场的毛病更为有效。因为市场上任何一个企业都面临着激烈的生存竞争，竞争的压力迫使它必须讲求信誉，否则就无法实现利润最大化。
经济学家越来越倾向于让市场自己调整自己、而不是靠政府管制的原因，还在于认识到管制的失效性。我们原来假定：第一，管制者是追求社会福利最大化的，大公无私的，仁慈的（ｂｅｎｅｖｏｌｅｎｔ）；第二，管制者是无所不知的（ｏｍｎｉｓｃｉｅｎｃｅ），拥有完全信息，譬如知道消费者的偏好，知道企业的生产成本，知道需求弹性，知道最优的价格订在什么地方，等等；第三，管制者说话是算数的（ｐｒｅ—ｃｏｍｍｉｔｍｅｎｔ），管制政策具有公信力。
不过，经济学家们现在已经发现，这几个条件根本不存在。
管制者并非追求社会福利最大化
张维迎 ：首先，政府的任何一项管制政策，都要通过具体的政府官员来实施，但是现实中的管制者并不是以社会福利最大化为目标。任何一个政府官员，他和普通人没有什么两样，他有自己的效用。
政府官员既不比普通人更坏，也不比普通人更好。也许政府官员的平均素质比普通人还要高一些，至少文化水平可能高一些，但在“理性人”这一点上大家都是一样的，所谓“仁慈的政府”是没有根据的。
管制以后自然会有一个政府官员责任增加的问题，但情况与市场上企业家责任的增加不一样。市场上当企业家的责任增加，他一定会找到一个最优的成本—收益平衡，而这个平衡恰恰可能也符合企业的最优经济效益。
但官员在增加了大量的责任之后，一般不会相应地增加收益。这样就会形成官员成本—收益的严重不对称，官员就有可能作出许多非常没有效率的决策。除非我们能够设计一个非常好的制度，在这个制度下，官员追求自身利益同时也能满足社会的利益（ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ ｃｏｍｐａｔｉˉｂｌｅ），否则管制的目的就不能达到。但是，我们很难设定一个标准，让官员追求社会的福利化。这里面的一个深层次问题与前边谈到的政府特性有关系，也就是政府的目标函数是非常多元化的，要想给管制者提供一个合适的激励机制是很难的。
我们甚至找不到一个合适的指标来考核管制者。如果我是股东，我可以对经理定一个指标；但我们没有办法给政府规定这样的指标。好比我们对政府作一规定，你经济增长一定要达到８％，而政府造假，你凭什么来证实？
前几年有人推测，我们的能源消耗增长不多，为什么经济增长那么高，一定有假。但是别人可以解释，这些年搞了多少多少节能工程，上了多少多少高新技术，消耗能源相对减少是正常的。到底怎么回事，我们没有办法搞清楚。
有人说他身高一米八，你不信可以用尺子量；但要是政府说中国１３亿人口平均身高达到了一米八，你用尺子量一遍试试看？
更何况，管制者有可能套利（ａｒｂｉｔｒａｇｅ）。什么叫“套利”？就是管制者为了某一方面的任务，可以把其他方面的资源都挪用过来。Ｍｉｌｇｒｏｍ和Ｈｏｌｍｓｔｒｏｎｇ分析过，当存在着许多工作任务的时候，哪一个任务的激励最强，代理人就会把资源调度到这个任务上来。
具体到我们国家的情况，哪一个指标激励最大，官员们就会不惜牺牲其他方面，来把这个指标搞上去。比如，计划生育一票否决。官员们怎么办？全部资源都用于抓计划生育，公检法全上，其他办案全停。结果计划生育搞上去了，可是其他方面呢？
管制者的信息严重不足
张维迎 ：其次，管制者常常是无知的。这里面的原因，一个是像哈耶克所说的，由于市场的分散化，每个人只能了解他所能了解的那些东西。也就是说信息是分散的，分散的信息只有市场才能汇集和反映。但管制之后，市场传递信息的渠道就不存在了，管制者怎么还能知道呢？
二是管制者不一定有积极性去获得这些信息，因为获得这些信息对他本人并没有什么好处。退一步讲，就算管制者有很好的积极性去了解真实的成本。但是，管制者的时间、精力有限，怎么可能对那么多的企业的财务报表进行审计呢？管制者也许可以考虑雇佣独立的审计部门来帮助审计，但是，独立的审计部门也可能与企业合谋，管制者怎么解决这些问题呢？
再就是被管制的对象有更大的积极性欺骗管制者，或者收买管制者。在一个市场上，想要收买消费者是不可能的。但是，要收买管制者就要容易得多。这样，尽管管制者知道被管制者报的成本是不真实的，却没有积极性去审计或更正。
打个比方，你说要搞价格自律，说人家企业订的价格不合适，那你能知道什么价格是合适的？你要知道什么价格是合适的，你必须知道消费者的偏好、生产者的成本，你还要知道替代产品的生产成本，以及消费的替代弹性，等等。所有这些，管制者怎么可能知道？如果管制者不具有有关价格的这些信息，他怎么能知道他作出的决策是对的还是错的、是有利于还是不利于社会福利的呢？
管制者经常被被管制者俘虏，也与信息有关。最近Ｈｏｌｍｓｔｒｏｎｇ和Ｔｉｒｏｌｅ的一篇文章讲到“正式的权威”与“非正式的权威”，认为无论是 “正式的权威”还是“非正式的权威”，获得权威都是需要条件的，其中之一是要花时间去获得必要的信息。如果管制者没有足够的时间去调查企业，事实上他就不可能有权威说这个企业报的情况是假的，他最好的选择就是接受它。
管制者可能言而无信
张维迎： 第三，政府政策的可信度是值得怀疑的。这里有两个问题。一是客观上有些政策会形成事先和事后的效率冲突，这样使得事先最优的政策在事后证明是不可行的。好比说，你是垄断企业，我来管制你。我规定一个价格，你不能超过这个价格，你要不断降低成本；如果你不降低成本，到时候亏损了我不承担损失。
但如果管制的结果只允许这么一家企业存在，好比说航空公司，那它亏损以后，你能让它倒闭吗？你不可能让它倒闭。当你消灭了这家企业的竞争对手后，你其实也就消灭了竞争的压力，消灭了这家企业技术创新、提高效率的积极性，因为你所有的约束它的政策都变得不可信，就像通常所说的“大马不死（Ｔｏｏ ｂｉｇ ｔｏ ｆａｉｌ）”的情况那样。
另外一方面，就算不存在客观上的障碍，管制者有没有积极性来兑现自己的承诺呢？这也是值得怀疑的。前面提到，政府的目标是多元化的，并受到各个利益群体的制约，这已足以妨碍政府的政策一以贯之。
如果政府批准你建一个水厂，并给你一个利润空间，譬如说５％，同时承诺如果你降低了成本，提高了效率，多赚的钱都是你的。现在我们设想，这个企业真的这样做了，多赚了钱，会怎么样呢？很有可能企业的高利润会引起其他的消费者、选民的不满，他们认为这个企业的利润不合理，太高了，一定要降下来。政府在这种情况下，就可能收回成命。这样，如果企业预期到政府会将企业降低成本提高效率所带来的好处收走，它为什么还要提高效率？
这样，我们就可以看出，政府管制的基本假设，即政府是一个无所不知、大公无私、言而有信的政府，是不成立的。实际上政府可能是自私、无知、言而无信的，由此导致管制失败。这就是自８０年代开始，西方国家都进行所谓经济自由化，对原来的管制重新考虑的原因。
管制失败的具体事例
赵晓 ：请举出一个管制失败的具体例子？
张维迎 ：弗里德曼曾经研究过美国政府医药管制的实例，发现负责医药管理的那些官员，负有极大的责任————如果他们审批后，发出许可的药是假的，那是有责任的；但是，药卖了多少钱，他们并没有收益。这样，对一个理性的官员来说，把新药的申请报告压在抽屉里，就是最合理的选择。只要不批准，就不会有新药，当然也就不会有假药。
因此，在实行药品管制后，美国新药上市的速度大大减缓，其后果是很严重的。用弗里德曼的话说，大量患者因为吃不到更新更有效的药而导致的死亡人数，可能远远超出了政府防假药减少的死亡人数。这可以说是管制失败的一个具体例证。
许多管制其实都是这样。有一个楼堂馆所失火了，我们马上去追究消防队员的责任，问你们当初是怎么审批的。那么这样一种做法的效果会是什么呢？消防部门最好的决策就是我不批准搞楼堂馆所。对吧？不批准，你就没法失火。
中国目前的通货紧缩也是管制失败的例子。银行家在市场中放出贷款，他知道有风险，与此同时他也有一个预期的收益。他与借款人谈判，设法达到最好的风险收益比。而我们的金融体制呢？以往贷款没有责任的话，大家就乱贷款，刹都刹不住；现在是谁贷出去、谁就要终身负责。那我最好的办法就是不贷或少贷。我贷出去我要终身负责，但贷得好了我又能享受多少收益呢？ 企业信誉在竞争中自发形成
赵晓 ：你说过“法律和信誉是维持市场有序运行的两个互补的基本机制” ，市场秩序必须以信誉为基础，同时强调“对信誉的挑战来自政府”。管制与信誉之间究竟是什么关系？
张维迎 ：这是个很重要的话题。总的来说，信誉机制靠市场竞争形成，而管制常常会阻碍这一机制的形成，甚至完全破坏这一机制。
对于市场的运作，我相信大多数批评市场的人远远低估了市场本身维护其运转的力量，特别是低估了市场本身维护信誉机制的力量。
好比说我们谈垄断，有自然垄断、行为垄断和法定垄断等不同类型，好多西方的管制针对的都是卡特尔垄断————几个人合起来，然后定一个高的价格。这样的垄断是不是要管制呢？现在经济学家们大多持否定立场！
你不要以为有人一举起拳头来，就会打死你；更不能因为有人举起拳头来，你就一枪把他打死。这是很可怕的，因为一个人想干的事和能干的事是不一样的。
事实上，信誉机制会约束一个具有主导市场能力的企业的行为。比如，如果这个企业销售产品的价格持续地达到最优的垄断价格，消费者就可能对它进行惩罚，如寻求替代产品————尽管是不完美的替代，即比消费者本来要买的量要少，但毕竟可以此作为惩罚。所以就算是一个具有市场强力（ｍａｒｋｅｔ ｐｏｗｅｒ）的垄断企业，它也会注意在消费者心目中的形象，也会自我约束。
可以这么讲，如果企业只是凭一己之力而形成的市场垄断，所能达到的结果非常有限。鲍莫尔提出了“可竞争理论ｃｏｎｔｅｓｔａｂｌｅ ｍａｒｋｅｔ）”，认为市场上即使只有一个企业，但如果进入的成本不太高，这个企业的行为就会表现得相当于有一个竞争对手一样。否则，企业追求垄断行为，就会有新的进入者进入，这对它威胁更大。这也许就是西方在航空等领域放松管制的一个重要理由。
这个理论不难理解。我们看家庭中一夫一妻制其实也是一种垄断，夫妻双方彼此垄断对方。但是，无论是妻子还是丈夫，都面临着第三者插足的危险，所以 “垄断”的约束并不真的那么可怕。
管制导致最坏的垄断
张维迎 ：垄断者可以为所欲为，想干什么就干什么，这种情况只有在政府管制所给予的“法定垄断”下才有可能出现。因此，真正可怕的是一般的行为垄断变成了法定垄断，这时候再没有人能够挑战它。
管制正是法定垄断的根源。事实上，管制的初衷可能是限制垄断，最后的结果却是将行为垄断变成了法定垄断。这种法定垄断形成后，因为没有挑战，就成为最坏的垄断，和其他垄断不一样，没有第三方的力量能够限制它。
我有两个判断，一是管制最多的地方，一定是骗子最多的地方，原因就在于管制消灭了市场本来应有的信誉机制；第二就是管制越多，骗子就越有积极性贿赂政府，因为骗子贿赂成本低，只要拿到政府的批文，他就可以赚钱，而老实巴交、诚实守法的商人，他们或者受自我约束，或者没有额外的资金去贿赂政府，反而进不了市场。所以管制多的地方，反倒是好人难进去，骗子更容易出现。
当骗子越来越多时，政府不会感觉到是因为它不该管或管得太多，反而误认为它管得还太少。这样，管制会自我强化、变本加厉，最后令信誉机制赖以形成的市场竞争无立足之地，企业信誉当然也就无从谈起。
