发布时间： Tue Jul 14 14:15:24 CST 2020 供稿人：吴佐民、潘敏
本文原载于《北京仲裁》2020年第1辑，总第111辑，本期责任编辑刘念琼。
摘要
新冠疫情事件发生后，其对建设工程合同及工程造价的影响成为大家的热议话题。律师界的同仁们大多从适用法律的角度写了很多文章，但针对工期和费用索赔方面的文章较少。作者结合自身在工程造价管理制度建设、标准编制和工程咨询实践方面的知识，就本次新冠疫情事件下工期与费用索赔的主张依据、程序、证据、主要内容与计算方法进行了系统性分析，希望引起大家的重视和深入研究。
关键词
新冠 疫情 工期 费用 索赔 不可抗力
前言
2020年1月20日，经国务院批准，国家卫生健康委员会以2020年第1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施；亦将新型冠状病毒感染的肺炎纳入规定的检疫传染病管理。2020年1月23日，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发布通告，自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。2020年1月26日，国务院办公厅发布《关于延长2020年春节假期的通知》（国办发明电〔2020〕1号），明确延长2020年春节假期至2020年2月2日（根据国务院办公厅国办发明电〔2019〕16号《关于2020年部分节假日安排的通知》，2020年春节假期为1月24日—1月30日）。2020年2月10日，全国人大法律工作委员会发言人臧铁伟主任以答记者问形式明示，新型冠状病毒感染的肺炎疫情这一突发公共卫生事件，对于因此不能履行合同的当事人来说，属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力。综合上述公（通）告、通知等，可以证实新型冠状病毒感染的肺炎疫情事件（本文简称新冠疫情事件）显然符合《民法总则》《合同法》关于不可抗力的定义，即不能预见、不能避免且不能克服的客观情况的特征，针对国内的建设工程合同而言，其构成不可抗力事件应当没有争议。
自全国人大法工委明示新冠疫情属于不可抗力事件后，法律界专业人士关于新冠疫情事件对合同执行的影响率先引爆了自媒体和朋友圈。但是，工程造价管理领域除政府工程造价管理机构发布了工期和费用调整文件外，鲜有造价工程师针对该事件进行全面分析。作者拟从造价工程师的视角，并结合各地建设行政主管部门出台的相关文件，就新冠疫情事件引起的工期与费用索赔谈一下个人的见解。
一、各地工程造价管理相关文件概要
新冠疫情不可抗力事件发生后，2020年2月26日，住房和城乡建设部办公厅发出了《关于加强新冠肺炎疫情防控，有序推动企业开复工工作的通知》，文件要求：认真落实党中央、国务院有关决策部署，加强房屋建筑和市政基础设施工程领域疫情防控，有序推动企业开复工。并进一步提出加强合同履约变更管理：疫情防控导致工期延误，属于合同约定的不可抗力情形。地方各级住房和城乡建设主管部门要引导企业加强合同工期管理，根据实际情况依法与建设单位协商合理顺延合同工期。停工期间增加的费用，由发承包双方按照有关规定协商分担。因疫情防控增加的防疫费用，可计入工程造价；因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方要加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款。地方各级住房和城乡建设主管部门要及时做好跟踪测算和指导工作。
从2020年2月14日开始，各地建设行政主管部门、电力工程造价与定额管理总站相继发布了有关文件，截至2020年3月6日，已有26个省级建设主管部门和电力行业工程造价管理机构发布了针对新冠疫情事件影响进行工程造价和工期调整的指导意见。作者针对各地出台的文件，按照政府要求停工期间停工工程、疫情防控期间施工工程、政府要求停工期间紧急施工工程等不同背景下的工期、人工费、材料费、施工机械费、措施费、管理费调整的有关规定与建议进行结构化的整理、汇总，以便于对比分析，从整理的情况看，各地的文件格式、内容上均有不少出入，甚至存在很大的差异性。但是，各地文件基本强调了尊重合同双方的合意，避免行政过度干预市场，应该讲这是一个很大的进步。另外，大多数文件就合同约定不明的情况下，新冠疫情事件对工期延误、防疫措施费的处理，人工费、材料费上涨的合理分担进行了原则性、指导性的规定。
（一）关于合同工期的调整
1.工期顺延形成共识
关于新冠疫情事件引起的停工、工期顺延已经形成共识，大多地方建设行政主管部门发布的文件表述也基本一致，即因新冠疫情事件造成工程延期复工的，发包人应将合同约定的工期顺延，并免除承包人因不可抗力导致工期延误的违约责任。另外，部分地方也基本明确了工程复工后，发包人要求赶工的，由承包人提出赶工措施方案，经发包人和监理人确认后实施，相应的赶工费用由发包人承担（该项实际上适用于任何情况下的赶工费用）。
2.关于顺延工期计算的起止时点
顺延工期计算的起止时点是一个有争议的问题，大多数省份明确为从启动新冠疫情事件响应时间开始，到实际复工时间为止。如湖北省规定为：从2020年1月24日起（湖北省决定启动重大突发公共卫生事件一级响应）至解除之日止，疫情防控期间复工的项目，发承包双方应进行协商，合理顺延工期。再如，北京市规定为：启动重大突发公共卫生事件一级响应之日至政府文件规定的开工时间之日，工程开复工时间受疫情防控影响的实际停工期间为工期顺延期间。
3.关于工程复工后导致施工降效的工期延长
工程复工后大多工程会因人员防护导致施工降效，致使工期进一步延长，对此大多省份未做规定。北京市规定为：导致施工降效的，发承包双方应当协商确定合理的顺延工期或顺延工期的原则。但是，不少省份提出了增加施工降效费的指导性意见。
（二）关于费用调整
1.人工费
从各地方出台的文件看，关于人工费的调整主要分为以下五种基本情形。
（1）大多数省份明示了停工期间留在施工场地保卫人员的费用由发包人承担。
（2）大多数省份明示了因疫情防控导致人工价格重大变化的，发承包双方应按合同约定的调整方式、风险幅度和风险范围执行；合同中没有约定或约定不明确的，按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500）规定的原则（该规范未明确具体幅度）和地方有关规定（各地大多有具体规定）进行调整。如浙江、广西参照以往规定进一步明确了“5%以内的人工价格风险由承包方承担，超出部分由发包方承担”的原则，进行合理分担风险。
（3）江苏、江西还明确了疫情防控期间允许建筑施工企业复工前施工的应急建设项目，其间完成的工程量，结算人工工日单价时可参照国家法定节假日加班费规定计取。
（4）极少数省份提出了待工人员、隔离劳务人员的工资处理办法。如北京市提出受疫情防控影响期间发承包双方应当按照实际发生情况办理同期记录并签证，作为结算依据；河南省还明确了因疫情防控确需隔离的人员工资按工程所在地最低工资标准的1.3倍计取。
（5）极个别省份提出“疫情防控期间，如出现人工单价、材料价格大幅波动，合同约定不调整的，发承包双方可根据工程实际情况，重新协商确定人工价格调整办法”等。
2.材料费
针对材料（及设备）费的调整，各地方出台的文件基本趋同，主要有以下的表述形式。
（1）合同有明确约定的，因疫情防控导致材料（及设备）价格发生重大变化的，发承包双方应按合同约定的调整方式、风险幅度和风险范围执行。
（2）合同约定不明或未约定的，发承包双方应根据工程实际情况及市场因素，按情势变更原则，签订补充协议。如部分省份直接明确了合同中约定不明或未约定的，按“5%以内材料（及设备）价格风险由承包方承担，超出部分由发包人承担”的调整原则执行，这与《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500）的调整原则和建议幅度也基本一致。
（3）合同明确约定不调整的，发承包双方可根据工程实际情况，按情势变更原则，重新协商确定材料（及设备）价格调整办法。
（4）极个别省份文件还提出了永久工程、已运至施工现场的材料、工程设备、周转性材料的损坏由发包人承担。
3.施工机械费
各地关于施工机械费的调整出入较大，多数省份的文件未涉及施工机械费调整问题。提出调整的内容主要有以下形式。
（1）关于施工机械价格波动。极个别省提出受疫情影响造成施工机械价格异常波动的，由发承包双方根据实际施工机械的市场价格确定相应的价差，发承包双方应当及时进行认价、办理同期记录并签证，作为结算价差的依据。
（2）关于施工机械降效调整。个别省份提出因疫情防控措施要求，导致机械设备施工降效增加的费用，由发承包双方根据实际情况协商确定。北京市还进一步明确协商不能达成一致的，受疫情防控措施影响的机械消耗量可按照北京市现行预算定额机械消耗量标准的5%调增，价格由发承包双方根据相关签证确定。
（3）关于停工损失。三个省份明确受疫情防控影响，工程延期复工或停工期间，承包人在施工场地的施工机械设备损坏及机械停滞台班等停工损失由承包人承担；一个省份提出停工期间必要的大型施工机械停滞台班费用由发承包双方协商合理分担。
4.措施费
疫情防控措施性费用的规定基本一致。一是所有省份均按照住房和城乡建设部的要求提出因疫情防控增加的防疫费用，可计入工程造价。大多表述为：疫情防控期间，复工需增加的口罩、酒精、消毒水、手套、体温检测器、电动喷雾器等疫情防护物资费用和防护人员等费用，由承包人提出防护措施方案，承发包双方按实签证，进入工程结算，疫情防护费用应及时足额支付。少数省份还明确了按照每人每天40元的标准支付。二是极个别省份除考虑了上述费用外，还提到了对于复（开）工人员按疫情防控要求需要隔离观察的，在隔离期间发生的住宿费、伙食费、管理费等由发承包双方协商合理分担。
5.管理费
大多数省份提出了工程延期复工期间按发包人要求留在施工场地的必要管理人员和保卫人员的费用由发包人承担，经发包人确认后作为工程价款结算的依据。
6.其他费用及规定
一是极个别省份提出因疫情防控，工程延期复工期间已运至施工场地用于施工的材料和待安装的设备的损失（损坏），应由发包人承担。二是个别省份针对抗疫工程或应急抢建工程的建筑安装工程费可采用成本加酬金的方式。如采用现行定额规定计价的，则需增列赶工措施费、施工降效费以及各类防疫费用等。三是大多数省份提出了要求各地市加强人材机价格调研、监控，及时发布价格信息，做好工程造价纠纷调解等要求。
上述内容，仅是作者对各地出台文件的概略性归类分析，还很不全面。各地造价处（站）作为工程造价管理机构，在疫情防控期间，能够这么快地以住房和城乡建设行政主管部门的文件形式出台这些可操作的文件实属不易，且还有很多亮点需要深入学习。
二、各地文件的必要性和主要作用
（一）各地文件出台的必要性
依据国务院的“三定方案”，拟订建设项目工程造价的管理制度，指导监督工程造价计价，组织发布工程造价信息是住房和城乡建设部实施工程造价管理的重要职责。因此，新冠疫情事件发生后，为了维护建设市场秩序，保证发承包双方的合法权益，尽快恢复生产，并切实保障质量安全，住房和城乡建设部，以及各地建设行政主管部门快速出台的工期和费用调整（索赔）的有关文件，既彰显了疫情当前勇于担当的大局意识，也体现了政务管理和为企业提供公共服务的职责与水平。
2003年，原建设部开始发布《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2003），在宣贯时提出了“法律规范秩序，公开交易规则，竞争形成价格，监管有据可依”的工程造价市场化改革方向，并在工程计价方面全面实施了工程量清单计价。但是，我国基本建设中国有资金投资（包括政府财政投资、国家融资资金投资、国有控股企业投资）一直占有相当大的比重，各级财政部门、投资主管部门、监督审计部门对建设行政主管部门颁布的工程计价管理制度、工程计价依据（工程造价管理标准、工程计价定额、工程计价信息）均形成了强大的依赖性，也可以说，本质上我国工程造价的市场化管理体系，以及高质量的工程计价服务能力还没有完善，政府有关部门和国有企业对建设行政主管部门发布、指导工程计价的微观事务依然有着强大的需求，住房和城乡建设行政主管部门发布的相关文件对国有资金投资项目的工程价格形成和影响还有着很大的权威性和指导作用。
我国《价格法》第3条规定，国家实行并完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（2013年住房和城乡建设部令第16号发布）第3条规定，建筑工程施工发包与承包价在政府宏观调控下，由市场竞争形成。从价格法和我国工程造价管理制度上看，建设工程施工属于服务类，工程价格的属性是市场调节价，但是，工程价格不同于一般商品和服务价格，一是体量大，价格高；二是建设持续时间长；三是工程计价复杂，既要考虑人材机要素消耗量，也要考虑要素价格，以及措施费、管理费和风险等；四是工程价格的形成会受金融与财税政策、情势变更、不可抗力等多种外部因素影响，因此，工程价格大多难以采用固定总价合同，即使采用了总价合同，也要考虑工程变更和索赔等调整因素，特别是对影响最大的人材机要素价格仍要进行价格属性分析，并进行区别对待，如水电气价格大多仍然属于政府定价（部分地区也有政府指导价），再如人工费涉及建筑工人的基本权益与社会和谐稳定，是否需要政府进行必要的价格管理与指导，这些都是需要深入研究的问题。特别是《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》《建设工程工程量清单计价规范》对国有资金投资管理均比较严格，要求国有资金投资应实行工程量清单计价，招标时招标人（发包人）应编制招标工程量清单，并编制招标控制价，而招标控制价格的编制要依据“国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法；工程造价管理机构发布的工程造价信息等”。综上所述，对工程价格而言，既要尊重工程价格属于市场调节价（或市场调节价为主）的基本属性，就目前的实际情况而言，也需要政府的有效指导或提供公共服务。
另外，《价格法》第12条还规定，经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。就新冠疫情事件而言，是否构成本条的“价格干预措施、紧急措施”有待司法界朋友们的进一步解释与研究，但是，就本次涉及全国的新冠疫情事件而言，政府在人工费的调整、疫情防护措施费计价方面的指导，有些甚至是强制的，这些均是十分必要的。
（二）各地文件的定位及主要作用
新冠疫情事件发生后，住房和城乡建设部、各地建设行政主管部门均主动作为，审时度势，果断决策，积极执行党中央和国务院的有关部署，保安全、促复工。这也体现了他们的大局意识和高效务实的专业精神，对推动企业和工程项目开复工，并有效实施疫情防控，进行安全生产，主动化解工程造价纠纷起到了重要的促进作用。
鉴于工程价格属于市场调节价（或市场调节价为主），本次疫情事件各地建设行政主管部门发布的文件，基本遵从了发承包双方的合同约定，除疫情防护措施费要求必须列入工程造价，调整合同价格外，对人工费、材料费、施工机械费等一般尊重了双方合意，使用了“对不可抗力事件合同有约定，依照合同约定执行，合同没有约定或约定不明的……”的处理原则。因此，对各级建设行政主管部门发布的文件，应主要定位为指导性，发承包双方应通过签订补充合同或协议调整工期和合同价格，其中，疫情防护措施费符合《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500）第3.1.5款，措施项目中不可竞争性费用的特征，双方应遵照执行（强制性）。
这些文件的发布，既尊重了对发承包双方的合同约定，又有很多具有可操作性的指导意见，这也体现了我国工程造价宏观管理方面治理能力和公共服务水平的不断提高。
三、新冠疫情事件适用法律依据的粗浅认识
《民法总则》第180条，《合同法》第94条、第117条、第118条对不可抗力事件均作出了原则规定。《建设工程施工合同示范文本》通用条款也有相应的内容，这也是我们处理不可抗力事件的法律依据与通常条件下的一般原则。新冠疫情事件造成的工期延长和费用损失包括政府控制疫情而延长假期及一般工程不得施工造成的工期延长、疫情防控期间的措施费用投入等与不可抗力相关的直接损失；以及疫情解除后可能带来的设备材料采购合同履行受阻、劳务分包合同执行不力或者采购合同解除等与不可抗力相关的间接损失；以及疫情解除后可能会出现的人工、材料、设备租赁价格成本上涨等不可抗力引发的情势变更造成的商务损失（该类费用从工程造价构成上属于直接成本内容，但是价格上涨风险本质是商务问题，在此暂称为商务风险）。因此，承包人应全面按照适用的法律依据，以及合同约定的索赔程序、时限、证据、损失计算等要求持续性提出索赔要求。
但是，大家在认同新冠疫情事件已经造成了停工和防疫直接损失，还会造成材料采购和劳务分包合同履行受阻执行不力等间接损失，并可能引发人工、材料价格上涨的商务损失的同时，如何有效地进行工程索赔，并且在引发工程纠纷时获得人民法院和仲裁机构的认同与支持，这个前置性的法律适用问题仍然存在着争论。
（一）关于情势变更的基本认识与法律依据
我国《民法总则》《合同法》以及《施工合同示范文本》对情势变更原则均没有明确的表述内容。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（以下简称《合同法司法解释（二）》）第26条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。该条确立了我国的情势变更制度。其后，最高人民法院为了严格《合同法司法解释（二）》第26条的适用，又明确“各级人民法院务必正确理解、慎重适用。如果根据案件的特殊情况，确需在个案中适用的，应当由高级人民法院审核，必要时应报请最高人民法院审核”。
情势变更原则是一项重要的合同法原则，也是一个国际惯例，它是在根本改变双方当事人利益均衡的事件发生后，遵循公平原则的一个体现，但也是对信守合同原则的一个例外。情势变更常见的情形主要包括：政府政策的调整、社会经济形势的急剧变化、物价飞涨等。具体是否适用情势变更须参照合同约定，并从可预见性、归责性以及产生后果等方面进行具体分析，因此，我国对适用情势变更原则持比较谨慎的态度。
（二）新冠疫情事件是否构成情势变更
部分省份提到了“针对新冠疫情事件可能引起的人工、材料价格上涨适用情势变更原则，合理分担风险”。但新冠疫情事件是否构成情势变更，目前还存在很大争论。
作者认为，情势变更原则的适用条件应至少包括：（1）有不属于不可抗力或者不属于商业风险的重大变化，也就是有事实成就。如原材料价格已经出现大幅、异常上涨。（2）情势变更须发生在合同成立生效后、履行完毕前。（3）当事人对导致情势变更的事实发生不可控，且在缔约时是不可预见的。（4）情势变更使合同继续履行极为困难，且显失公平，需要进行合同的解除与变更。
本次新冠疫情事件目前普遍认为构成了不可抗力，但目前的证据无法证实已发生了超出正常商业风险的重大变化（如原材料价格的大幅上涨），即无法证明导致情势变更的事实已经成就。因此，部分省份“针对新冠疫情事件可能引起的人工、材料价格上涨适用情势变更原则，合理分担风险”的说法还是值得推敲的。
2003年，北京非典疫情发生后，疫情期间和结束后的短时间内材料价格并未上涨。疫情结束后，在下半年钢材、电缆、混凝土等价格因抢工期均异常上涨，其中钢材价格上涨更是超过60%，显然应该适用情势变更原则进行合同变更，有关材料价格上涨的索赔大多也都得到了业主的理解，由此产生的请求大多也得到了法院、仲裁机构的支持。基于上述情况，才更促成了《合同法司法解释（二）》第26条的规定出台。
建设工程人工、材料价格的上涨具有普遍性，但情势变更原则适用不应具有普遍性，滥用情势变更原则不仅不利于当事人全面、适当履行合同，也会对我国社会主义市场经济的基本经济秩序产生不利影响。因此，作者也进一步认为本次新冠疫情事件应以不可抗力事件为索赔前提，如果出现2003年非典疫情事件后的材料价格异常、大幅上涨，则宜根据《合同法司法解释（二）》的第26条，再另行主张。
（三）针对新冠疫情事件适用法律原则的建议
针对本次新冠疫情事件，目前，大家在适用法律的前提认识上还不尽一致，但基于我国工程建设的实际情况、合同示范文本或大多建设工程施工合同的情形，从有利于合同双方利益均衡和尽快复工复产的角度，以避免承包人实际损失扩大为前提，作者提出以下处理建议：
1.停工期间，承包人可以不可抗力事件造成的停工为由，向发包人申请或索赔工期延长和现场看护人员、待工（隔离）工人的损失费用，以及停工前采取安全和技术措施增加的相关费用。
2.复工后至疫情完全解除前，承包人可以不可抗力干扰（影响）为由，向发包人继续索赔工期延误，因复工应政府指令要求增加的疫情防护措施费；因疫情不可抗力事件导致的材料（设备）进场延误或替换、劳务不足或开工率不足、停复工等实际增加的费用；因不可抗力事件必须进行的恢复施工措施界面，拆除原有技术和安全措施等增加的费用。
3.复工以至疫情解除后，如果造成人工、材料价格异常上涨，超出正常风险的，承包人可按照不可抗力事件引发的情势变更原则，向发包人再主张合同变更，申请补偿价格上涨费用，未达成一致意见的可以按照合同约定的方式申请调解、仲裁或诉讼。
关于新冠疫情事件适用法律原则仍将争论下去，是适用不可抗力，还是适用情势变更，这在不同的法律体系、不同的国家将会有不同的结果，因适用原则不同，将会导致双方责任分担的结果不同，希望大家持续关注最高人民法院的解释或判例，逐步使其清晰化。
（四）情势变更原则的经济学思考
情势变更原则是一项国际上通行的合同法原则，也是在“信守合同”前提下对“公平”的一种补救措施，无论是国外的判例，还是国内的司法实践都持谨慎原则。一般的适用情况包括政府政策的调整，如税率、利率变化；社会经济形势的急剧变化、物价飞涨，即较大金融性风险和价格风险。就建设工程合同而言，假设某房地产项目建设工程合同价格10000万元，材料费占合同价格的60%，材料价格上涨了20%，承包人的成本增加为1200万元，而承包人在不考虑价格上涨的情况下，其利润率最多按5%考虑，也就500万元，考虑正常的物价上涨风险一般为3%—5%，最多是500万元。在我国，以这样的风险和利润去报价几乎是难以中标的，因此，任何一个企业起码要亏损200万元以上，如果所有的建设项目均不变更合同，必然造成全行业亏损。而另一方面，因这样大的物价上涨，必然也会造成房屋销售价格的大幅上涨，销售价格是房地产建设项目财务评价敏感性分析中最敏感的因素，使开发商获得更高的利润。显然，这有失合同公平的原则，因此，在物价大幅上涨时，依据情势变更事实，进行合同的变更或解除有其经济学的合理性。
作者对此曾经进行过肤浅的研究，认为就建设工程施工合同而言，情势变更是一个从量变到质变的过程，并认为当材料（及设备）费上涨超过“（通货膨胀率+建筑企业平均利润率）÷材料（及设备）费占投标报价比例”幅度时，主张适用情势变更原则是合理的，这个公式还没有进行实际项目验证，仅是个研究性假设，是否能够获得工程界和司法界朋友的认同，还不得而知，但是，非常希望各界朋友们对此进行深入研究。
四、新冠疫情事件下的工期和费用索赔的主要情形
新冠疫情事件是否构成法律意义上的不可抗力事件，并据此主张权利，以及是否还可以引用情势变更原则主张其他权利，中外法律界还会继续争论。关于新冠疫情事件事实的认定，不能仅停留在新冠疫情层面，还应包括各级政府具体的管控措施与事实，部分国外企业拒绝我国企业就新冠疫情事件的不可抗力主张，可能还是停留在疫情本身，并不了解中国各级政府的实际管控措施，在进行相关主张时，还应更多地提供由管控措施构成了的“不能克服”的事实依据。
针对新冠疫情事件，发包人和承包人将会在签订补充协议时进行激烈的论证与博弈，甚至会引发仲裁或诉讼的对抗性博弈。承包人希望更多地援引不可抗力事件或情势变更造成工期延长和非己方原因的成本增加来主张索赔；发包人希望援引不可抗力的免责条款，减少损失承担或分担。我们强调具体问题具体分析，具体合同情形具体分析，新冠疫情事件对不同地方、不同项目合同的正常履行，以及具体工程的影响程度会有很大的不同。下面我们就可能发生的工期和费用的主要情形进行分析，该情形在有些项目上存在，在有些项目上或许不存在，使用者应结合自身项目的合同背景、合同约定进行选择性使用。
（一）关于工期索赔
1.工期索赔的处理原则
针对新冠疫情事件的工期索赔总的一般处理原则是“工期顺延，赶工加钱”。具体可以解释为：针对新冠疫情事件引起的停工、施工降效等均可以申请顺延工期，发包人要求赶工的自然要承担因此而增加的费用。
2.延误与赶工的经济性分析
新冠疫情事件必然会引起工期延误，但是，是否赶工？发包人是否承担费用？决定权取决于发包人。发包人未要求赶工或同意承担赶工费用的，从合同条款对不可抗力事件的免责规定，以及《合同法》《民法总则》的法律规定看，承包人可以赶工，但是并不一定获得相应费用。因此，赶工费用已经属于另外一件事情，这与不可抗力事件有联系，但是与不可抗力的损失已经没有绝对的关系，因此，赶工费用应属于另外主张的索赔范畴。
通常情况下，不可抗力造成工期延误可以顺延工期，并各自承担工期顺延损失。顺延工期给承包人造成的损失相对来说并不大，主要为施工机械折旧等财务费用、管理人员工资以及总部管理费分担等。承包人不赶工，以及碍于本次新冠疫情事件干扰的实际情况，组织劳务、材料（设备）进场确实是非常困难的，这会造成工期的进一步延误，发包人对此也难以追责，这会导致发包人建设项目交付期的延迟，造成资金成本（建设期利息等）显著上升，并可能进一步引发人工、材料价格上涨的风险，因此，鉴于我国基本建设管理体制，以及我国工程价格的基本属性，发包人（特别是国有资金投资项目）和政府相关部门应主动与承包人通过补充协议的形式承担赶工费用及有关风险等，尽快促成复工，并积极配合承包人提升其复工后的实际开工率和劳动生产率，避免双方的损失扩大，这对我国宏观经济形式也是个利好。
工程造价咨询企业和承包商的造价工程师，更应该在充分考虑停工损失、工期延长损失、赶工费用、工期提前奖励等多因素的前提下，通过全面的工程经济分析，全面测算双方各自的损失，出具高水平、有利于建设项目成本最低、双方损失最小的工程咨询意见。
3.工期索赔主要情形和建议处理方式
（1）新冠疫情事件对已经签订合同，未完成工程施工和未开工的建设工程而言，构成了不可抗力事件，切实停工以及未开工项目因此推迟开工的，适用不可抗力的工期顺延。发包人或其监理人未要求或批准赶工的，可仅作为工期顺延处理。
（2）新冠疫情事件发生后至疫情解除前，建设工程施工可能会存在人工和机械的施工降效，承包人应以不可抗力的持续影响（干扰）为由进行施工降效的工期索赔。发包人或其监理人未要求或批准赶工的，仅需要确认工期顺延，无须支付费用（包括施工降效费）。
（3）针对新冠疫情事件造成停工的工期延误和施工降效的工期延误两种情形，发包人或其监理人要求或批准赶工的，可分别计算赶工费。
①因疫情事件干扰会造成人工和机械正常的工作效率下降，以及进行消毒、检查等准备与结束工作时间（属于定额中的有效工作时间、必须消耗时间）延长，致使施工降效，施工降效的工期延误可以通过延长当日工作时间，当日消化（以下简称降效当日赶工），发包人应支付因此而增加的人工费和机械费（本质上是施工降效赶工费）。
②停工的工期延误，承包人应单独制订赶工措施方案（以下简称停工后赶工），并确保施工安全，并应经监理人审核，发包人确认，发包人应支付由此而增加的赶工措施费。
降效当日赶工和停工后赶工两种情形的计算方法、费用构成会存在较大的差异，不能一概而论。
（4）新冠疫情事件对施工降效造成的影响程度对不同地点（城市、野外），不同类别（装修、土方），不同时点（一级响应时期、二级响应时期）是不同的，造价工程师可采用方便的综合计算、简易计算、商定等方式，亦可以根据实际情况分类计算，发包人或监理人要求分类的应分别计算，特别是引发纠纷进行仲裁或诉讼的更应分别计算。
（5）新冠疫情事件可能因物流不畅、交通控制（特别是已经与武汉供应商签订采购设备材料合同）、材料替换等原因，造成主要设备材料延迟进场。用于关键工作上的设备、材料会直接引起关键线路上的工期延误，用于非关键工作上的设备、材料会因最早开始时间推迟引起关键线路改变，发生此情形的可据实申请工期延长，当然，这种情况是比较特殊的。
（6）新冠疫情事件发生后，经政府部门批准施工的抗疫工程、紧急工程项目不适用不可抗力的工期顺延，但是，可能构成不可抗力事件影响或干扰。
（7）本次新冠疫情事件发生时间正好赶上春节，且属于冬季施工时间，已经批准的事实停工、计划停工，以及投标文件的施工进度计划显示春节期间停工的，该停工时间小于新冠疫情事件影响的停工时间的应予扣除，相反不宜顺延。
（二）关于费用索赔
1.不可抗力费用索赔的基本原则
针对新冠疫情事件的费用索赔总的一般处理原则是合理分担，只能进行与工程直接相关的费用索赔，不能索赔利润，管理费一般也难以获得支持。具体如何分担，即合同有约定的遵从合同约定，合同没有约定的参照合同示范文本的原则处理。对于一般倾向，也可以用一句通俗的话表述为“谁的孩子谁抱走”。
2.费用索赔的主要情形和建议处理方式及理由
（1）人工费
建筑工人是为工程项目而召集的，且是项目的生产要素投入，不可抗力事件发生后人员遣散不利于项目复工，发包人如果不愿承担损失的，承包人有理由要求遣散后有必要的复工准备时间，这会造成工期的进一步延长，因此，发包人承担因不可抗力造成的人工费损失是合理的。人工费索赔的主要情形主要有：
①停工期间现场保护人员（辅助用工）的工资。建设工程施工现场保护是施工单位的基本责任，合同价格已经包括了现场保护人员工资，因此，政府明令停工期间现场保护人员的工资只能计取批准的顺延工期增加的保护人员工资，数量可按实际发生的人员数量乘以顺延天数计取（一般会高于正常情况下的人员投入），单价可按保护人员平时工资的双倍计算（参照节假日原则）。
②停工期间滞留、隔离待工人员（包括施工机械用工，机上人工本来属于施工机械费的组成，建议一并计算）的工资按照实际发生数量、天数计量，单价可参照当地最低日工资标准。
③复工后因人工降效，经发包人或监理人批准要求延长工作时间进行降效当日赶工的，超出日常作业时间的应按不低于正常工资的1.5倍计取（参照劳动法的加班加点工资规定），或者按照一定的费率计取降效当日赶工增加费（仅以降效费定义欠妥，因为降效仅引起工期延长，并不必然增加费用，不可抗力工期顺延造成的损失，承包人亦应合理分担），即按照实际发生的工程量，原投标综合单价中的人工费和双方协议的率值增加降效当日赶工增加费。
④政府发布复工令后，承包人已经具备了复工条件，发包人不同意或不配合复工的，承包人可按发包人原因引起的施工人员闲置进行工期及费用索赔。
（2）材料（设备）费
材料（设备）同样是构成工程的要素消耗，发包人一般会支付材料（设备）预付款等，进入工地后所有权一般属于发包人（或建设单位），承包人只是没有进行移交或代为保管，因此，一般不可抗力事件造成的永久工程、已运至施工现场的材料和工程设备的损坏由发包人承担，部分省份也据此进行了摘录。但是，针对新冠疫情事件材料（设备）费是否构成索赔会有较大争议，主要情形有：
①工程、已进入现场的设备材料损坏。针对本次新冠疫情事件，一是新冠疫情事件不同于台风、地震等不可抗力，一般不会造成“永久工程、已运至施工现场的材料和工程设备的损坏”（也可能存在一些鲜活的“材料”，如苗木等），承包人疫情期间更应做好施工现场保护，即使造成永久工程、已运至施工现场的材料和工程设备的损坏、丢失，亦应承担全部责任，对《建设工程工程量清单计价规范》或建设工程施工合同示范文本这一条款的照搬并不合理。二是新冠疫情事件不会造成工程实体材料消耗量的增加，对工程量的索赔显然是不成立的。
②运输费用增加和材料（设备）采购合同解除损失。本文已提及，即新冠疫情事件因物流不畅、交通控制、生产延误（特别是已经签订，且与武汉有关的设备材料采购合同）等原因，造成主要设备材料延迟进场，会造成设备、材料运输费用的增加，甚至会引发合同解除的费用损失。建议仅仅由于短时间运输不畅的，承包人及发包人应积极协助运输人及供应商积极抢运，并可考虑更改进度计划，顺延工期，发包人、供应商应合理承担运输增加费；但是，如果出现进出武汉的设备、材料，对工期产生重大影响的，应由承包人及时提出是否解除合同的建议，商发包人、监理人共同评估解除合同并重新采购与顺延工期两种情形的经济效果与利弊，及时作出有利于工程综合成本最低的决策，避免损失扩大，该损失应由发包人承担，承包人也有责任及时提出，并避免损失扩大。
③材料（设备）价格的上涨。材料（设备）价格的波动应遵从原来合同约定，即使出现大幅上涨，亦应单独依据合同和其他法律规定，以及情势变更的原则另案主张变更合同条款，不宜简单以不可抗力和情势变更同时主张（前面已阐述，该问题仍有待法学界进一步研究）。
（3）施工机械费
施工机械费包括直接性消耗（人工费、燃料动力费）和间接性消耗（折旧费、检修费、维护费、安拆费及场外运费等），不可抗力事件停工不会造成直接性消耗，施工机械所有权属于承包人，其应当承担不可抗力造成的损失，因为不可抗力事件具有区域普遍性，基本上都属于停工状态，施工企业施工机械的机会成本为零，承包人不会因设备闲置损失机会成本，因此，施工机械损失应由承包人承担。另外，关于设备租赁价格上涨的分担，一般难以获得发包人的认可，该费用不同于材料费上涨，对建设工程施工合同而言，承包人应该拥有自身的施工机械，大多投标书会显示自有施工机械以证明其实力，所以，疫情发生主张施工机械租赁价格上涨不尽合理，当然，该设备不属于一般的施工机械（或施工单位大多不常用、不购置），切实需要租赁，且租赁价格异常上涨的除外。
①新冠疫情事件不会造成承包人施工设备的损坏，即使损坏亦应由承包人承担（同前面分析）。
②承包人租赁施工设备价格的租金损失、价格上涨一般应由承包人承担（承包人认为必要的，可以新冠疫情构成不可抗力向出租人申请租金减免）。
③复工后因施工机械降效，经发包人或监理人批准要求延长工作时间进行降效当日赶工的，发包人应承担相应费用，可参照上述人工费的索赔原则处理。
④政府复工令后，承包人具备复工条件，发包人不同意或不配合复工，造成无法复工的，承包人有权按发包人原因引起的施工设备闲置另外索赔费用。
（4）措施费
措施费有安全文明施工费和技术措施费，均属于工程项目的直接投入，疫情防护措施费用涉及安全文明施工，按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500）的规定，适用标准的强制性条文，安全文明施工费具有不可竞争性，要专款专用，正因为如此，各地建设行政主管部门均明确疫情防控措施费计入工程造价，由发包人承担。作者认为就新冠疫情事件，可以索赔的措施费不仅有疫情防护措施费，还有停复工技术措施费。
①疫情防护措施费。疫情防护措施费包括增设疫情防控的人员的工资及专项补贴；防疫物资费用，如口罩、体温检测器、消毒设备及材料；交通增加费；临时设施费用，如门岗改造，增设车辆清洗设施；防疫管理和其他费用，如宣传教育、配合地方管理、统计上报等。这些费用承包人应编制疫情防控措施方案，由发包人或其监理人审核，据实计算，由发包人及时支付疫情防控措施增加的费用。
②停复工技术措施费。承包人停工应确保工程本身、施工机械和施工现场的安全，避免损失扩大，应及时采取技术措施使工程中止在安全界面，避免工程或材料报废，复工前应确保安全复工，清除不必要的停工措施，恢复正常的施工界面，该费用属于因停工而增加的费用，可纳入新冠疫情事件的费用索赔。
（5）管理费
施工单位管理费的损失计算均较为复杂，因为停工导致工期延长，不仅造成管理人员工资的增加，还会造成办公费、交通费等其他管理费的上升，以及应上交的总部管理费增加，但是，进行赶工后，该损失又会减少，如果发包人未要求赶工，不会补偿赶工费用，承包人要综合测算赶工增加费、提前完工奖励等，因此，该项的科学计算是非常复杂的。合同示范文本仅提到了不可抗力事件工人工资应由发包人承担，对管理费，包括管理人员工资并未明确，一般合同中也不会明确约定。管理费应该属于各自分担的风险范围，据此各地文件大多仅考虑了“政府明令停工期间现场管理人员的工资”。
针对疫情防护措施、停复工技术措施方案的编制、审查一般也属于管理费的范畴，这些实际发生的成本性费用，在合同约定不明确的情况下，一般应由发包人承担。
另外，极少但可能发生的承包人实施的工程项目实名在册的管理人员与建筑工人如发生确诊病例、疑似病例、进行医学隔离观察等情况发生的住宿费、伙食费、医药费等确实属于极特殊情况；这些费用建议由发承包双方协商合理分担。一般因工作或在工地发生的宜由发包人承担，其他应由承包人承担。
五、新冠疫情事件索赔的程序、证据、内容与计算方法
新冠疫情事件索赔的提出同其他的工程索赔一样，一要在规定的时间内提出；二要有正当的理由；三要有有效的证据。下面我们主要就新冠疫情事件进行工期与费用索赔的程序、证据、主要内容与可操作的计算方法进行阐述。
（一）新冠疫情事件适用的索赔程序与要求
承包人知道或应当知道新冠疫情事件的起算时间最迟应为当地政府启动公共卫生事件响应时间。新冠疫情至今仍未解除，其事件的影响具有连续性，承包人应按规定的时限继续递交延续索赔通知，并申请纳入当期工程进度款。新冠疫情事件解除后的28天内，承包人应递交最终索赔通知书，说明最终的费用索赔金额和延长的工期，承包人应持续做好新冠疫情事件涉及工期和费用增加的全部记录和证据整理。新冠疫情事件既涉及工期索赔，也涉及费用索赔，其中费用索赔更为复杂，不仅涉及人工费、管理费、防疫措施费，还会涉及技术措施费、降效当日赶工增加费、停工后赶工措施费等，以及由此而引发的材料费上涨分担等其他索赔。承包人还应该就未纳入的索赔项目和内容，以及应保留的权利进行必要的说明。
发包人应会同其委托的监理人、工程造价咨询人等发挥各自的专业特长，按照合同约定，或参照合同示范文本的有关要求进行处理，并及时纳入工程进度款进行支付。
（二）工期与费用索赔的证据
工期与费用索赔的证据的收集、整理对承包人至关重要，它不仅是一般情况下获得发包人及其监理人、咨询人尽快认可、审批，以获得工程进度款的需要，也是在发生工期和工程造价纠纷时进行仲裁和诉讼的需要。承包人应主动收集各类与工期延长和费用损失有关的证据。
1.新冠疫情事件事实和时间节点证据
新冠疫情事件事实和时间节点证据是证明新冠疫情不可抗力事件发生、不同阶段影响，以及计算工期顺延、降效时段、费用损失的依据。主要有：
（1）各级政府、主管和相关部门，直至工程项目区域居委会（街道办）实施疫情响应、停工、复工文件，以及采取疫情管控措施的文件。
（2）发包人、监理人、发包人上级主管部门，以及工程造价管理机构等，关于工程项目，以及与工程项目有关的疫情管控措施、工期管理、费用计算等文件。
（3）承包人与发包人、监理人单位（包括各方主要责任人、管理人员）之间就新冠疫情事件进行疫情管控的函证（件）。
（4）设备、材料运输合同发生解除、变更、重新签订、执行遭受重大影响的有关资料；劳务分包合同发生解除、变更、重新签订、执行遭受重大影响的有关资料。
（5）造成工期影响的其他证据。
2.关于费用索赔计算的有关证据
（1）疫情期间（包括停工时间）每日的看护人员数量确认单（或批准文件等）、停工期间每日的待工（隔离）人员数量确认单。
（2）看护人员疫情前、停工期间的工资单，投标报价单（如有）或其他依据，停工期间待工人员日工资单价确认单或其他依据。
（3）需要发放费用增设疫情防控的人员每日的数量确认单、工资及专项补贴标准申请单、确认单、发放表等；防疫物资采购计划申请单、确认单、发票等；疫情防控专用交通工具申请单、确认单、租赁发票等；门岗改造、车辆清洗等临时设施改造申请单、图纸、确认单等；宣传、警示等其他防疫管理的费用申请单、确认单、发票等。
（4）复工后施工降效期间完成工程的图纸，工程形象进度或工程量确认单等。
（5）要求降效当日赶工的，需要承包人的投标报价或适用预算定额或其他计算依据，该依据用于分析施工降效期间完成的工程量的单价构成，包括人工消耗量、施工机械消耗量；需要申请人工、机械降效当日赶工的人工单、机械台班单价，以便计算降效当日赶工增加费；还需要双方或经监理单位确认的施工降效资料等。
（6）要求停工后赶工的，要增加赶工技术措施方案申请单、确认单、图纸及实施情况的资料等。
（7）停复工技术措施方案申请单、确认单，证明停复工形象进度、工程界面、技术措施方案实施的图纸、影像资料等。
（8）期望进行材料费索赔的，要提供索赔材料的工程量、消耗量、单价计算与分析表、申请单、采购合同与发票，超出风险范围的有关证据等。
（9）设备、材料运输合同，劳务分包合同执行发生变化的，应提交与费用计算有关的证据和资料。
（10）发生确诊病例、疑似病例，以及进行医学隔离观察人员等发生的住宿费、伙食费、医药费、必要生活物资等的证明、发票及影像资料等。
（11）与费用索赔有关的其他证据。
（12）各类费用计算的汇总表、详细计算书、附件等。
（三）工期与费用索赔的主要内容与计算方法
针对新冠疫情事件可能对建设工程项目产生的工期延长与费用增加的影响，作者推荐工期及费用索赔的主要内容与计算方法如下。但是，该费用会因合同的约定情形不同具有很大差异，并非会完全得到发包人的认可，仅供承包人或造价工程师进行索赔计算时参考。
1.工期
（1）停工损失工期（可索赔延误工期）
停工损失工期=批准停工工期-春节计划停工工期
（2）降效影响工期
降效影响工期=人机降效时段天数×人工、机械综合降效率
（3）总延长工期
总延长工期=停工损失工期+降效影响工期-赶工工期
赶工工期为停工后发包人或其委托的监理人批准的赶工工期。
2.人工费
（1）看护人员人工费
看护人员人工费=批准增加的停工期间看护人员工日数量×看护人员疫情前日平均工资×2
（其中2表示按照劳动法规定的休息日工资以2倍计算）
（2）待工人员人工费
待工人员人工费=停工期间待工人员工日数量×待工人员日平均补贴标准
3.材料（设备）费
（1）材料（设备）运输增加费
按发承包双方商定的，且由发包人承担的材料和设备运输增加费用，以项计列或者分类计列。
（2）材料（设备）采购合同解除损失费
按发承包双方商定的，且由承包人承担合同解除、重新采购发生的实际费用损失，以项计列或者分类计列。
（3）材料价差
材料价差执行合同约定。如合同无约定或者约定不调整的，当符合情势变更原则后双方协商补充协议或变更合同，并按照双方协商的调整幅度和计算方法进行计算，以项计列。
4.施工机械费
停工期机械租赁增加费=Σ各租赁机械租赁日期×租赁单价×分担比例
承包人在投标时注明的特殊机械为租赁的可计算停工期机械租赁增加费。
5.防疫措施费
（1）防疫人工费
防疫人员补助费=防疫期间防疫人员工日数量×防疫人员日平均补贴标准
（2）防疫物资费
防疫材料费=Σ防疫物资数量×单价
（3）防疫临时设施费
防疫临时设施费=门岗防控改造费+车辆清洗设施改造费+临时围护设施改造费+生活区垃圾清运费+防疫标牌等其他设施费
防疫临时设施费中的各项费用应按批准的改造方案按项分别计算。
（4）防疫交通增加费
疫情期间，由于交通不便而又急需复工的，返场人员增加交通费按照实际发生分类计列。
（5）现场隔离人员费用
已经到达施工现场需要进行隔离的，按照实际发生计列。
（6）其他防疫费
其他防疫费=宣传费+培训费+不可预见的其他防控措施性费用
6.技术措施费
（1）停工技术措施费
按发包人或监理人（咨询人）批准的停工措施方案及发生的措施费用，以项计列。
（2）复工技术措施费
按发包人或监理人（咨询人）批准的开工措施方案及发生的措施费用，以项计列。
7.管理费
（1）管理人员人工费
管理人员人工费=批准增加的停工期间管理人员工日数量×管理人员疫情前日平均工资
（2）方案编制审查费
未纳入措施费的疫情防护措施、停复工技术措施方案的编制、审查等成本性费用可计算管理费，按实际发生分项计列。
（3）其他管理费
应由发包人承担的确诊病例、疑似病例、医学隔离观察人员等的住宿费、伙食费、医药费等按实际发生分项计列。
8.赶工费
赶工费均为在实际发生时才能计列，分为以下三类：施工降效当日赶工的人工费、施工降效当日赶工的机械费以及经发包人批准的赶工技术措施费。
（1）降效赶工人工增加费
实行施工降效当日赶工的：
降效赶工人工增加费=Σ降效期间完成的工程量×综合单价中人工费×人工消耗量增加率×1.5×（1+管理费费率+利润率）
（其中1.5表示按照劳动法的规定加班加点工资应按照日工资的1.5倍计算）
（2）降效赶工机械增加费
实行施工降效当日赶工的，可计算降效赶工增加费。
降效赶工机械增加费=Σ降效期间完成的工程量×综合单价中施工机械费×机械消耗量增加率+降效期间完成的工程量×机械费中机上人工费×机械消耗量增加率×0.5×（1+管理费费率+利润率）
（注：施工机械费中已含有正常的机上人工费。0.5表示按照劳动法规定的加班工资1.5倍计算而增加的正常的机上人工费中未包含的0.5的部分）
（3）赶工技术措施费
按发包人或监理人（咨询人）批准的赶工措施方案，以及发生的措施费用，以项计列，并可计算管理费和利润。
9.税费
增值税及附加：
（1）增值税=（人工费+材料费+机械费+措施费+管理费+其他费用）×增值税适用税率
其中，措施费包括防疫措施费和技术措施费，各项费用中的价格为不含增值税价格。
（2）城市建设维护税=增值税×城市建设维护税适用税率
（3）教育费附加=增值税×教育费附加适用费率
六、问题与建议
1.建设工程的合同价格多是经过招投标形成的市场调节价（或以市场调节价为主），但是，建设工程的价格受人工、材料（设备）、施工机械等要素价格的影响很大，而我国人工、材料的价格并非完全是市场调节价。鉴于我国的投资管理体制，建议工程造价管理机构应会同有关管理部门、司法界的专家依据价格法深入研究要素价格的属性和调整办法，如可否将涉及建筑工人基本利益的人工费，以及如疫情防控等安全管理的措施费定位为政府指导价等。
2.此次新冠疫情事件是全国性的，对建设工程的影响较大。一是本次新冠疫情事件或因资金风险导致合同实质无法履行的要引起高度重视；二是施工合同示范文本通用条件规定因不可抗力导致合同无法履行连续超过84天，发包人和承包人均有权解除合同；三是材料（设备）采购合同的供货方地处武汉或湖北的，或因不可抗力难以履行合同的，也可能会引起工期的巨大延误，针对这三种情形不仅会引起微观建设项目的风险，也会引起宏观的系统性风险，政府相关部门应高度重视，并出台相应的指导性文件。
3.“对新冠疫情事件可能引起的人工、材料价格上涨适用情势变更原则，合理分担风险”应持谨慎态度。一是情势变更的索赔不宜与不可抗力事件同时提出；二是情势变更应有事实成就，目前仍无法证明新冠疫情事件导致材料价格大幅上涨的事实已经成就。针对建设工程合同履行而言，情势变更是一个由量变（价格上涨）引起质变（显失公平）的过程，问题复杂、界限模糊，这些又是适用法律的前置性问题，有待工程造价管理、法律专家们进一步深入研究。
4.各地城乡和建设行政主管部门发布的针对本次新冠疫情事件的文件，基本遵从了发承包双方的合同约定，并提出了“合同没有约定或约定不明的”情形下具有建设性、可操作性的指导意见，这对维护发承包双方的合法权益，促进恢复生产，保证安全、质量起到了积极作用，也显示了我国工程造价宏观管理方面的治理能力和公共服务水平在不断提高。
吴佐民，北京广惠创研科技中心主任，中国建设工程造价管理协会专家委员会常务副主任，北京仲裁委员会 / 北京国际仲裁中心仲裁员，教授级高工，享受政府特殊津贴；潘敏，四川开元咨询集团 董事长，教授级高级工程师。
编者注：
●为方便阅读，脚注、英文摘要及关键词从略。
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