北京仲裁委员会

    多元化争议解决机制是指仲裁、调解、建设工程争议评审以及其他非诉争议解决方式。目前，我国多元化争议解决机制已面临前所未有的机遇。2009年7 月4日经中央批准，最高人民发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(下称“《意见》”)，该《意见》规定：由仲裁机构、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织“调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质”。《意见》还规定，“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议”，“当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力”。“确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”。2010年8月28日全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国人民调解法》（下称《调解法》）。2011年3月21日最高人民法院公布了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下称《规定》），对人民调解协议的司法确认程序和相关事项做出具体规定。不到３年时间，国家颁布一部法律，最高人民法院出台两部司法解释涉及多元争议解决机制问题，既说明“学术界和实务界对建立多元化纠纷解决体系的重要性开始形成广泛的认知” 也反映了中央对发展多元化争议解决机制的高度重视。但是，要想将这种上下的共识转为制度化的实践，还有很长的路要走，还需要解决好一系列重大理论与实践问题，具体分述如下：

     一、进一步解决对发展多元化争议解决机制的认识问题。

    １．发展多元化争议解决机制，不能仅局限于发展人民调解制度一种机制，而是要关注所有非诉争议解决机制的建立和发展。。除人民调解外，多元化争议解决机制至少还应该包括仲裁、建设工程争议评审，商事调解、等其他非诉争议解决机制。仲裁机制已众所周知，此不再赘述。

    建设工程争议评审是指在建设工程开始或进行中，由当事人选择独立的争议评审专家对争议及时提出解决建议或作出决定，从而解决争议。这种方式作为国际上通用的大型建设工程争议解决方法，一般具有五个特点：一是提高了争议解决的及时性。工程开工以后，评审组成员定期、不定期考察工地，覆盖工程整个过程，在纠纷形成的早期提供解决意见，避免了纠纷累积扩大；二是提高了沟通协商的效率。争议评审机制为争议双方沟通理解对方真实意思搭建了一个高效平台，有利于避免不必要的误解和误会，减少争议与纠纷；三是提供了成本控制的手段。争议评审机制有利于节约工程总造价，研究分析表明与没有采用争议评审的工程相比较，采用争议评审的工程普遍造价较低。争议评审的专家费用不但与合同双方在合同管理方面支出的费用、隐形的交易成本、仲裁和诉讼费用相比非常有限，而且可以有效防止纠纷不能得到及时解决以及仲裁、诉讼造成的经济损失和商业信誉损失；四是争议评审结果容易得到认可。争议评审具有公开、公平、公正、高效、及时等特点，为合同双方构建了一个由独立第三方主持的沟通解决问题的渠道，通过争议评审解决合同纠纷的过程既是一个合同双方充分沟通的过程，也是一个接受评审组监督检查和暴露问题的过程，这样形成的争议解决方案更容易使双方信服、受双方认可；五是当事人不满评审结果可以有救济手段。争议评审结果依照评审协议对双方产生约定的效力，如果合同一方不满意评审结果，可以依照评审协议采取救济手段，但是由于评审组的专业性、权威性、公正性，争议评审结果在国外实务中很少被拒绝履行或提起仲裁诉讼。争议评审方式上世纪七十年代在美国产生，因世行、亚行等强制要求由其贷款项目采用争议评审方式，该方式在国际工程界开始普及。2007年11月1日，国家发改委、建设部、信息产业部等9个部门联合制定了《<标准施工招标资格预审文件>和<标准施工招标文件>试行规定》，其中的标准施工合同文本的争议解决条款中规定了争议评审内容。自2009年以来，北京仲裁委员会（以下称“北仲”）、中国经济贸易仲裁委员会、武汉仲裁委员会等一些国内仲裁机构制定了建设工程争议评审规则并设立评审员名册。2013年11月北仲已受理一起属于国家重点工程的争议评审项目工程项目。

    商事调解是与人民调解委员会略有不同的调解制度，其特点是其专业性和有偿性，调解员不仅由业内专家组成，且大多数经过较系统的专业培训，这一制度主要解决专业性较强的商事纠纷。国际上商事调解制度也是方兴未艾，其发展速度甚至超过仲裁，有后来者居上之势。国内有十余家仲裁机构、商会调解中心从事商事调解工作。例如北仲2008年制定并实行商事调解规则，其特点是:调解范围不受协议限制；调解员实行推荐制——当事人可以在推荐的调解员名册里，也可在名册外选调解员；调解员报酬与行政费分开——调解员报酬既可按标的收，也可按工作时间收；调解程序独立且更简便灵活，只要一方当事人提出，可随时终止调解程序；调解协议达成后，根据当事人申请可通过简便快捷的仲裁程序形成有法院强制执行力的仲裁裁决或仲裁调解书。商事调解可以克服仲裁的局限（协议范围局限和仲裁主体的相对性），为当事人提供更加高效、低廉的争议解决途径，和平持久地解决争议。截止2014年1月底，北仲已受理56件调解案件，争议金额 6.58亿元（人民币），，其中有4件是国际商事案件。这说明，尽管商事调解采取有偿收费的形式，但由于其专业、有效、及时，越来越多的的当事人接受并尝试采用这种方式解决纠纷。

    除上述几种机制外，从上世纪末，美国针对重大灾难事故，通过中立第三方设立、发放补偿金，以协商、调解方式化解大型群体性纠纷的做法，也很值得我们学习和借鉴。其中美国墨西哥湾漏油事故争议处理模式非常具有代表性。2010年4月20日墨西哥漏油事故出现后，6月16日，奥巴马政府和英国石油公司（BP）公司共同设立事故赔偿组织——“墨西哥湾海岸索赔工具”（“Gulf Coast Claims Facility”以下简称GCCF），管理、调解、处理特定的损害索赔请求。奥巴马指定肯尼斯•费恩伯格(Kenneth Feinberg)作为GCCF 的管理者，由其制定赔偿规则，负责处理所有向GCCF提起的索赔请求。同时，英国石油公司建立一笔赔偿基金用于受害者赔偿，并与和美国政府共同选定花旗集团特拉华州信托公司处理基金管理和支付业务，选定与英国石油公司、石油行业或是白宫没有任何关联的一名退休法官和一名大学法学院院长独立地监管信托基金的运作。虽然GCCF和费恩伯格代表BP公司履行赔偿义务，但是作为独立的第三方做偿付决定，不受BP公司及任何主体的影响。GCCF向受害者提供了三种救济选择：（1）最终赔付（A Final Payment）。赔付能以书面证据证明的、已经发生的和将来可能发生的所有损失。但是申请者必须放弃在将来针对BP公司或是其他责任主体的索赔权利。（2）暂时赔付（An Interim Payment）；赔付所有能以书面形式证明的、已经遭受的损失，损失必须能以书面证明，但是当事人不需要放弃将来索赔权利。（3）快速支付（A Quick Payment）。申请人可以申请快速支付而不需要提供任何书面证明文件，即可在14天内申请人个人可获得5000美元的一次性赔偿，公司可获得2.5万美元赔偿。但需要放弃将来针对BP公司或是其他责任主体的索赔权。由于证明负担轻、赔付迅速，绝大部分受害者都按照这种方式进行索赔，并获得了相应的赔偿。接受GCCF赔偿原则上要以放弃未来对相关责任方追求责任的权利为条件。受害者如果不同意GCCF对于索赔的决定，或者GCCF没有在申请递交后的90天内作出裁决，当事人还可以向国家污染基金会NPFC，负责评估与裁判《油污法》下索赔申请的海岸警卫队办公室提出索赔请求或向法院提起诉讼，要求损害赔偿。GCCF自6月16日成立，成立后第二个月就迅速地赔付了8亿4千万美金，平均每天赔付2700万美金。至2011年12月21日，在一年半的时间里妥善处理超过100万份索赔案件，向22万个索赔主体赔付金额超过62亿美元。美国司法部经过专家评估认为，GCCF对索赔的处理是公正、透明、高效的。其在群体性争议发生的第一时间对矛盾的化解作用是非常卓越的。墨西哥湾漏油赔偿处理，给我们带来三点启示：一是，其大量的损害赔偿先通过GCCF解决，而没有一开始进入诉讼，不仅避免诉讼的引起拖延和成本增加，而且，使法院在事故处理中有较大回旋余地。二是，事故处理模式、基金监督者和GCCF负责人等关键人物都奥巴马政府与BP公司直接商定，不仅增加了GCCF处理索赔的权威，也显示了奥巴马政府处理突发重大社会事件的果断性、灵活性，非常专业又极富创造性。三是，GCCF运作受多部法律严格监控，并设置了较为严密的监督机制，保障其运作的公正性。尽管美国国内也有对GCCF的批评质疑之声，作为一个民间机构在这样短的时间内有效处理大量复杂、敏感的索赔纠纷，已十分难得，这些索赔都通过诉讼解决，其社会效果未必超过前者，而国家和个人都要为此承担大量诉讼经费。

    总之，扩大多元化争议解决机制的范围，不是要从理论上讨论多元化争议解决机制的内涵和外延，而是要从战略上重新考虑建立多元化争议解决机制体系的内容、重点和方向。市场经济的发展使社会结构、社会关系、社会主体、人的价值观和行为方式发生很大变化。不同领域、不同群体、不同类型的纠纷，对争议解决的方式、争议解决人员素质和专业化程度的要求也不同。满足社会对争议解决的需求，不只是数量上的对应，还有争议解决方式和质量上的满足。如同我们说提高医疗卫生水平，不是简单增加医院和医护人员，而是要提高医院医护人员的医术和医疗水平。与之相比，我国现有争议解决机制、方式、机构和人才，无论在量还是在质上，都与社会要求相差甚远。因此，发展多元化争议解决机制应有更开阔的视野，更前瞻的考虑和更包容开放的态度，“黑猫、白猫，逮着耗子的就是好猫”。对民间涌现出的各种争议解决的探索和尝试都应该给予肯定和支持；对所有行之有效的争议解决机制、方式、模式都应给予同等的政策支持和司法保障，调动一切可以调动的力量，凝聚一切可以凝聚的社会资源解决矛盾和纠纷，维护社会和谐与稳定。

    ２．发展多元化争议解决机制目的不是仅限于为法院案件分流减压，而是要从推进现代国家治理的高度进行观念转变和制度机制创新。与诉讼相比，多元化争议解决机制是当事人通过自己控制解决程序与结果，和平、持久地解决争议，社会成本少、风险低，而且有利于培养人们正确理解法律，尊重他人，学会宽容、妥协与合作，建立社会共识，改善相互关系。例如，人们通过仲裁解决纠纷“不再漠视纠纷，无视纠纷的解决成本，而是开始把争议当成调查、研究、分析和计划的对象，在补救的同时着力进行预防和控制。这种认真对待争议的态度的确立让当事人无论在签订什么合同都注意通过加入仲裁条款等方式去预见和防止各种不确定性的发生” 。实际上，仲裁不只是解决纠纷，还能预防纠纷，促进行业自治、维护社会安宁。美国仲裁协会有追踪调查表明，一个行业普遍加入仲裁条款之后，经过几年运行，行业变得有序，纠纷明显减少，即便发生纠纷也容易达成和解 。仲裁也可成为创造就业，带动法律服务、咨询、教育培训、旅游等相关行业发展的国民经济支柱型产业。据前香港国际仲裁中心杨良宜先生介绍，2007年的英国仲裁收入已达400亿英磅。如果中国仲裁事业发展了，谁能说英国的今天不是中国的明天？不仅如此，国际上仲裁“不仅是解决商业纠纷，还是避免战争的重要途径 。仲裁已成为解决国际经济纠纷的主要方式。发展多元化争议解决机制对维护我国经济安全，提升国际竞争力具有重要战略意义。

    近些年我国社会矛盾和冲突凸显，群体事件不断发生，社会建设和社会管理创新已提到党和政府工作的突出位置。但是，如何建设，如何创新？应改变传统的维稳思维，把重点放在培育发展社会中解决矛盾纠纷的建设性力量，鼓励争议解决机构、商会、行业协会等社会组织发展多元化争议解决机制，为此发展创造宽松的政策环境。这方面美国的经验很值得参考。美国社会多元化争议解决机制非常发达，不但高校法学院普遍开设多元争议解决（ Altemative Dispute Resolution，下称ADR）课程，而且，对在职人员的ADR培训教育十分普及。美国各种类型的争议解决机构不仅数量多，而且十分活跃，是推动多元化争议解决发展的骨干力量。美国国会、法院、政府对此乐观其成，并及时给予立法、司法、财税政策方面的支持。尽管社会纠纷、矛盾在不断增长，但法院解决纠纷的数量在不断下降 ，社会稳定有序。为了尽快发展我国多元化争议解决机制，建议尽快研究实施鼓励我国仲裁、调解机制的宽松制度和措施。

    3．发展多元化争议解决机制，不能仅限于颁布新的法律、法规、司法解释，出台一些新的措施，而要切实解决制约多元化争议机制发展的体制机制性因素，深化改革，使现存多元化争议解决机制焕发生机与活力。现存体制性制障碍不仅影响争议解决制度的发展，而且会抵消立法产生的积极效果。因此，必须像当年中国为加入世贸组织而清理一切不符合WTO规则的法律、法规、规章和政策那样，清理、取消、改革影响多元化争议解决机制发展的各种法规、规章和政策。

    二、努力解决影响仲裁制度发展体制因素

    1.切实解决仲裁机构法人定位问题。随着中央关于分类推进事业单位改革的深入，仲裁机构法人定位问题已迫在眉睫。按照中央事业单位分类改革方案，事业单位将按其承担的社会功能划分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动的三大类别。承担行政职能的，其行政职能划为行政机构或其转为行政机构；从事公益服务的，继续保留在事业单位序列，强化其公益属性；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业。而公益性的事业单位又分为不能或不宜由市场配置资源的公益一类——义务教育、公共卫生、公共文化等，以及可部分由市场配置资源的公益二类——高等教育、非营利医疗等。仲裁法规定仲裁机构“不是行政机关，与行政机关没有隶属关系”，自然不能将其“转为行政机构”。但仲裁没有垄断，也不靠强制，其生存发展取决于当事人的选择，尤其在国际商事仲裁领域，这种特征更为明显。若将其归入公益一或公益二类组织，实行财政部为这两类组织确定的“收支两条线”财务管理制度，等于在仲裁机构去行政化问题上走回头路，不利于仲裁事业发展。但是，若将仲裁机构定为企业，则偏离仲裁法规定的“保证公正、及时地仲裁经济纠纷，保护当事人的合法权益，保障社会主义市场经济健康发展”的公益性目标。其次，按照有关部门的规定，机构将成为国资委下属的国有企业，使外资企业、民营企业和境外企业等非公经济组织在发生争议时，忌惮机构他的国有企业性质，而不敢申请仲裁，严重损害机构的权威性和公信力。其三，过重的税负和利润上缴也是机构无法回避的实际问题。可以说，尽管仲裁法已实施近19年，仲裁机构“去行政化”过程十分缓慢，甚至还出现某种程度的倒退。这与机构定位模糊、配套措施缺失有很大关系。这次，事业单位分类改革是一次机遇，特别是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”，“建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”，为机构的下步改革指明了方向。目前，已有地方政府在这方面进行了有益的探索。如深圳市政府已通过政府规章明确规定仲裁机构“是不以营利为目的的法定机构，作为事业单位法人独立运作”，建立以理事会我核心的法人治理结构，实行决策、执行、监督有效制衡的治理机制”。机构“依法建立健全与独立事业单位法人相适应的财务、资产管理制度”。已经。因此，建议将有关部门深圳市的做法在全国推广，不要再犹豫不决，贻误时机了。

    2.关于仲裁机构的财务制度问题。按照现行财务制度，仲裁机构只能在两种财务管理体制中进行选择，要么实行“收支两条线”制度，要么实行企业的纳税制度，进行企业化管理（按照事业单位分类改革的方案，已没有实行企业化管理的“公益三”类事业单位）。据北仲在2006年、2007年调查统计，国内大部分仲裁机构实行“收支两条线”财务管理制度，少部分实行事业单位企业化管理，按照企业标准纳税。 “收支两条线”制度，仲裁机构管理太死，损害了机构独立性，窒息了机构的生机与活力，限制了仲裁事业的发展。但是，实行企业纳税制度，机构又负担太重，难以为继。因此，必须选择有利于仲裁发展的财务政策，充分保障机构财务管理自主权，取消“收支两条线”管理，并按照“非营利组织”让其享受免税、减税政策。机构财产由机构负责管理、支配和使用，除用于仲裁员报酬、业务开支外，剩余部分要用于多元争议解决机制的宣传推广、为社会提供争议解决业务技能教育培训、科学研究和国际交流等公益事业上。

    3.在事业单位改革中，进一步解决仲裁机构与行政机关脱钩问题，促进机构去行政化。清理行政机关领导和工作人员在仲裁委员会办事机构中兼职的现象，制止行政部门侵占仲裁机构利益、干预仲裁机构内部事务管理和办案问题，保障仲裁机构的合法权益。同时，仲裁机构应建立健全决策科学，执行有力，监督有效的权力制衡机制，并接受社会公众的监督。

    4．修改国务院仲裁收费办法，允许仲裁机构根据各自情况在一定范围内制定机构收费标准和仲裁员报酬标准。

    三、进一步发展调解和其他多种争议解决方式

    1．建立有利于吸引优秀人才从事调解的利益激励机制。商事调解是一种专业性强，高知识、智慧、技术含量的劳动。与诉讼和仲裁相比，调解成功与否更依赖调解员的个人素质和能力。在当事人同意支付的前提下，解员通过调解劳动收取较高调解报酬，既是对调解员劳动的尊重，也有利于吸引优秀人才，鼓励调解员学习和钻研调解业务，促进调解事业的发展。。，国家在调解收费上不做限制，并考虑在税收给予相应减税或免税优惠。 属于与诉讼对接的诉前委托调解，国家应通过购买服务的方式，对不收费或低收费的调解员给予一定的经费补贴。

    2．放宽商事调解机构设立条件。允许仲裁机构或行业组织成立具有独立法人资格的调解中心，受理调解案件并收取费用。政府对调解中心给予相应税收优惠政策。

    四、 加强我国争议解决教育培训工作

    1.我国高校法学院的课程应增设多元争议解决的教学内容。目前高校在多元化争议教学方面不仅内容少，而且，脱离实践、观念和知识比较陈旧，缺乏相应的教材和师资力量。建议高等院校法开设争议解决教学课程，充实调解技巧、技能教学内容，改进教学方法，增加学生到法院或调解机构的实习调解课程，并将其调解表现及效果作为对其考核的内容。这即可充实法院志愿调解的力量，又可增加学生从事调解的实务经验。

    2.为了在短期内尽快扭转争议解决教学的落后局面，教育部应放宽我国高校合作办学条件，允许高等院校与国外高等院校就争议解决合作办学，开设专门调解课程，聘请国外经验丰富的调解教员来国内授课。

    3.国家要加大对争议解决培训研究的投入，将每年拿出一部分经费专门用于争议解决人员，特别是调解志愿者的业务培训上。