解读最高人民法院发布
《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》
——北仲的视角

（一）文本

发布文号：法发〔2009〕45号
发布日期：2009-07-24
生效日期：2009-07-24
所属类别：政策参考
发布范围：全国地方各级人民法院、各级军事法院、各铁路运输中级法院和基层法院、各海事法院，新疆生产建设兵团各级法院
负责部门：最高人民法院司法改革领导小组办公室。
全文内容：http://rmfyb.chinacourt.org/public/detail.php?id=130733

（二）出台背景

    官方发布：最高人民法院新闻发言人孙军工指出，在当前社会转型期，社会矛盾进入了易发、多发期，纠纷的类型增加，处理的难度加大，纠纷的数量也呈上升趋势。新时期社会矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠法院一家，而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制；我国现行的纠纷解决机制还不能完全满足人民群众的新需要和新期待。各种民间调解的作用没有充分发挥，诉讼与仲裁、调解等各种非诉讼解决纠纷方式之间的协调性缺乏，诉讼程序还有待进一步改进，诉讼调解也有待进一步加强和规范。因此，最高人民法院把建立健全诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制作为人民法院重要改革项目。2007年7月，最高人民法院成立了有关改革项目专题组，国务院法制办等十四个部门参与课题研究。经过深入调研，最高人民法院在广泛听取社会各界意见的基础上，经十余次修改后定稿。

    （新闻链接：http://rmfyb.chinacourt.org/public/detail.php?id=130719）

（三）仲裁相关内容：

    1.主要任务条款：（第2条）建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的主要任务是：充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障。

    2. “促进非诉讼纠纷解决机制的发展”部分首条：（第4条）认真贯彻执行《中华人民共和国仲裁法》和相关司法解释，在仲裁协议效力、证据规则、仲裁程序、裁决依据、撤销裁决审查标准、不予执行裁决审查标准等方面，尊重和体现仲裁制度的特有规律，最大程度地发挥仲裁制度在纠纷解决方面的作用。对于仲裁过程中申请证据保全、财产保全的，人民法院应当依法及时办理。

    3.鼓励仲裁机构作调解条款：（第9条）没有仲裁协议的当事人申请仲裁委员会对民事纠纷进行调解的，由该仲裁委员会专门设立的调解组织按照公平中立的调解规则进行调解后达成的有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。

    （参考信息：北仲《调解规则》http://www.bjac.org.cn/mediation/shuoming.htm）

    4. 调解执行效力条款：（第12条）经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。

    5.对调解的司法确认条款：（第20条）经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，可以向人民法院提起诉讼。

    6.调解员规范条款：（第27条）调解员应当遵守调解员职业道德准则。人民法院在办理相关案件过程中发现调解员与参与调解的案件有利害关系，可能影响其保持中立、公平调解的，或者调解员有其他违反职业道德准则的行为的，应当告知调解员回避、更换调解员、终止调解或者采取其他适当措施。除非当事人另有约定，人民法院不允许调解员在参与调解后又在就同一纠纷或者相关纠纷进行的诉讼程序中作为一方当事人的代理人。

    （参考信息：北仲《调解员守则》http://www.bjac.org.cn/mediation/tjysz.html）

（四）项目历史追踪：

     2007年7月，最高人民法院司法改革办公室成立改革项目专题组。
     2007年7月下旬，由贸仲和北仲共同组建的“商事仲裁子课题组”（以下简称“子课题组”）正式成立，成为该项目十四个子课题组之一。  
     2007年8月15日，子课题组召开会议，制订工作方案。
     2007年9月，北仲负责拟定调查问卷，向全国186家仲裁机构书面调研。
     2007年9－10月子课题组分赴南京、深圳、重庆和银川实地调研。
     2007年11月，子课题组赴法国、英国和新加坡进行调研考察。
     2008年1月18日，最高院课题组召开“人民法院司法改革论坛——建立和完善多元化纠纷解决机制研讨会”，子课题组派员汇报项目中期进展情况；北仲负责的国内实地考察和问卷回收分析报告初稿完成。
     2008年3月，子课题组形成商事仲裁子课题项目报告初稿。
     2008年4月初，子课题组正式向最高院递交子课题调研报告。
     2008年6月13日，最高院课题组召开研讨会，提出“三步走计划”，各子课题汇报讨论，报告项目论证情况。
     2008年7月，最高院课题组在广东东莞召开“多元化纠纷解决机制改革研讨会”，研讨课题组发布的改革报告初稿，子课题组参会并对报告提出修改意见12条。
     2008年8月，《北京仲裁》刊发商事仲裁子课题项目调研报告，赠阅最高院课题组成员及各被调研单位。《调研报告》查阅：http://www.bjac.org.cn/data/dybg.html。
     2008年11月14日，课题组在京主办“多元纠纷解决机制国际研讨会”。沈德咏副院长出席并讲话，景汉朝主持。14个课题组成员、八家试点法院负责领导及相关科研机构人员参会。北仲王红松秘书长应邀出席并作了“如何构建完备的多元化纠纷解决机制”的主题发言。
     新闻链接：http://www.bjac.org.cn/news/view.asp?id=1531&title=&cataid=1
     2008年12月10日，第七稿征求意见，子课题组对其中六个条款及相关体例框架提出具体修改建议。
     2008年12月18日，最高院课题组全体成员由蒋惠岭副主任带队赴北仲召开征求意见座谈会；会上双方坦诚交流意见，并达成研究合作意向，北仲特邀课题组成员参加中美合作调解员培训课程。
     2008年12月-2009年1月，北仲将征求意见整理成为座谈会纪要发给最高院课题组，蒋惠岭副主任、向国慧法官等应邀参加了美国裴普丹大学在北仲举办的为期六天的调解员培训课程，此后，关于鼓励专业的商事调解的内容开始得到认可。
     2009年1月9日，第八稿征求意见，吸纳子课题组关于“支持商事仲裁”条款的建议，删除人民法院可以依据合同法第52条来审查和解裁决书和调解书的原规定；尚未认可“商事调解”组织。
     2009年2月-4月，最高院课题组征求意见稿第九稿、第十稿先后出台，期间电话征求了北仲意见，最后形成的第十稿关于“支持商事仲裁”条款内容已经基本与子课题组建议吻合；仲裁机构从事商事调解的内容被纳入《若干意见》。
     2009年4月17日，最高院课题组召集研讨会，就中央政法委报批情况通报，对中央政法委提出的关于“人民调解”的两条内容再次征集意见。针对其它单位提出调解应当全部免费的观点，子课题组坚持调解应当多元化，鼓励专业的商事调解发展，调解应当允许“国家买单”和“个人买单”等各种类型并存，获得同等的法律效力等意见。
     2009年5月27日，最高院课题组就中央政法委批复稿召开研讨会，子课题组派员发表意见，建议将最高院第十稿中已经成熟的条款直接纳入该指导意见。
     2009年6月2日，最高院课题组将上次座谈会建议整理后，下发中央政法委关于《若干意见》征求意见稿。
     2009年7月24日，《若干意见》获得通过；7月31日，最高院课题组召开通报会，传阅意见定稿，听取各单位、各方面意见，安排下一步工作，表示继续按照“三步走”战略推进该工作进展；希望大家积极反馈实践中遇到的问题和建议。
     2009年8月4日，《若干意见》正式公布。

（五）专家看点：特约中国人民大学范愉教授点评文章摘要

1、《若干意见》最重要的创新和意义主要是：
     首先，作为实务部门合作的结果，在立法存在大量缺失、空白和冲突的情况下，通过司法、行政执法机关和各种民间社会组织的协同，对社会需求作出积极回应，这种通过实践理性和经验形成的机制，往往务实而有效，符合社会公共利益和社会治理的规律，不仅有利于当前维护社会稳定的需要，而且为探索中国特色的制度建构和发展道路做出了有益贡献。

     其次，《若干意见》倡导了一种反思性的法治理念和善治思维，即从崇尚国家中心、刚性执法、诉讼迷信、管理规制转变为对社会自治、柔性执法、协商对话和服务民生的认同，以及对道德、情理、公序良俗和传统资源的尊重，这种理念将对调动各种力量参与社会治理，实现善治起到积极的引导作用。

     第三，《若干意见》在现行法律框架和法院职权范围内创立了衔接诉讼与非诉讼程序的多种机制，明确了各种民间调解和行政调处的效力，建立了调解协议的司法确认和引进社会力量参与诉讼调解等机制，这些措施填补了各种法律制度和纠纷解决机制中的空白，将会对多元化纠纷解决机制的建构、利用和发展带来实质性促进。

     最后，《若干意见》首次明确或建立了一些重要原则和机制，如调解的保密原则和非诉讼调解协议的确认制度等。这些新的规定对于完善各类调解制度至关重要，并将为此后的相关司法解释以及正在制定的《人民调解法》和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改提供有价值的参考。为最终建成有关多元化纠纷解决机制的立法体系做出准备。

2、今后的发展趋势
     首先，尽管法院在多元化纠纷解决机制建构中发挥了极为重要的作用，但基于法院的定位和功能，不可能独立承担起统领全局的作用。

     其次，社会和法律界观念中诉讼至上的一元化思路仍占主流，律师界对多元化纠纷解决机制的认识参差不齐，行业整体性参与积极性不高，而法学界主流则对调解疑虑重重，他们的态度直接影响到当事人、媒体和公众舆论。
第三，当事人的协商意识和能力较低，社会自治、参与程度、宽容程度和对话沟通渠道均不尽如人意，各种民间自治机制仍需要一个发展成熟过程，目前，一方面需要继续鼓励和培养各种民间机制发挥作用，不应用过高的职业化和程序标准加以苛求；另一方面需要注意引导和监督，使其不致脱离国家监管和法律规制。

     最后，既有的纠纷解决机制中仍存在大量缺失和空白，各地在探索中暂时还难以形成全国统一的模式。

     总之目前，思路已定，方向已明，但最合理的模式仍需要通过基层纠纷解决的实践继续探索，因此，各地的多元化格局将会在一定时期内合理存在。

（姜丽丽）