发布时间： Thu Mar 26 14:50:29 CST 2020 供稿人：姜秋菊
本文原载于《北京仲裁》2019年第3辑，总第109辑
●摘要
费用问题是关乎商事仲裁发展的基础议题。我国仲裁收费制度历经“行政事业性收费”“经营服务性收费”等不同阶段，时至今日，收费权交还仲裁机构。作为我国仲裁机构机制改革代表的北仲，自2019年9月1日起实施新的仲裁收费办法，在国内外仲裁界引发广泛关注和讨论。随着我国仲裁事业发展水平的提升、市场化竞争形势的到来，仲裁机构建立符合仲裁发展方向、契合当事人需求、体现仲裁员核心地位的收费体制将是必然选择。
●关键词
仲裁收费制度 仲裁员报酬 机构费用 北仲收费办法
一、前言
仲裁费用是仲裁活动有序开展的基础，也关乎当事人、仲裁员、仲裁机构等相关参与方的切身利益，重要性显而易见。如何收取仲裁费用，是仲裁机构和当事人都非常关心的问题。国际仲裁机构通常根据机构市场定位和目标用户的情况来确定仲裁收费，但囿于制度限制，在仲裁机构收费及仲裁员报酬方面，我国仲裁机构实践与国际通行做法存在明显不同。《中华人民共和国仲裁法》(以下简称《仲裁法》)颁布实施二十余年来，我国仲裁事业整体发展取得飞跃式提升，国内仲裁收费制度也经历了一个较大的变化过程。在我国仲裁行业市场化程度不断加深的环境之下，既有的仲裁收费制度逐渐成为机构发展的现实阻碍，影响着仲裁员办案积极性和办案质量的提升，最终不利于仲裁公信力建设和争议解决功能的实现。与此同时，以北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心(以下简称北仲)为代表的仲裁机构大胆改革，率先对仲裁收费制度进行了探索和突破。
本文拟通过对国内仲裁收费制度的发展变革情况进行梳理，对北仲的改革措施进行归纳和解读，进而反映国内仲裁收费制度的变革与发展趋势，以期深化相关主体对一些问题的认知，并希望对我国仲裁收费制度的后续发展和整体优化有所启发。
二、我国仲裁收费制度沿革
（一）国内仲裁收费制度起始——行政事业性收费
《仲裁法》于1995年9月1日正式施行后，各地纷纷组建仲裁机构。除仲裁法外，国务院办公厅于1995年7月28日发布的《重新组建仲裁机构的方案》是国内仲裁机构组建的一个重要依据。虽然仲裁法明确规定“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”(《仲裁法》第14条)，但仲裁法本身并没有明确仲裁机构的性质。由于《重新组建仲裁机构的方案》中规定“仲裁委员会设立初期，其所在地的市人民政府应当参照有关事业单位的规定，解决仲裁委员会的人员编制、经费、用房等”，因此，很多人以此为依据将国内仲裁机构定性为“事业单位”。由人民政府牵头组建、参照事业单位管理，国内仲裁机构设立之初的这种特殊背景，在某种程度上也决定了仲裁收费的初期模式，即行政事业性收费。
所谓“行政事业性收费”，按照财政部、国家发展与改革委员会(以下简称发改委)印发的《行政事业性收费标准管理办法》中的定义，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。行政事业性收费有如下特点:第一，收费主体是特定主体，即国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织;第二，收费原因是基于上述主体提供的特定公共服务;第三，收费有严格的法定性，包括收费依据、收费项目、收费标准，都必须严格按照法律法规规定执行;第四，行政事业性收费有严格的管理体制，原则上行政事业性收费均纳入各级财政预算管理，未纳入预算管理的收费，实行“收支两条线”制度，即收费全部上交财政专户，支出由收费单位编制计划经财政部门审核后按计划拨付。
《仲裁法》第76条规定:“当事人应当按照规定交纳仲裁费用。收取仲裁费用的办法，应当报物价管理部门核准。”国务院办公厅于1995年7月28日发布的另外一个重要文件《仲裁委员会仲裁收费办法》第14条规定:“仲裁委员会收取仲裁案件受理费，应当使用省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印制的收费票据，并按照国家有关规定，建立、健全财务核算制度，加强财务、收支管理，接受财政、审计、税务、物价等部门的监督。”上述两条规定可以说是将仲裁收费等同于“行政事业性收费”的具体体现。
但是，仲裁收费与行政事业性收费存在着本质上的不同。第一，收费主体不同。仲裁收费的主体是仲裁机构，而并非国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，《重新组建仲裁机构的方案》中虽然规定的是
“参照事业单位”，但也未直接认定仲裁机构就是事业单位。第二，收费原因不同。行政事业性收费是基于提供特定公共服务而收费，仲裁收费是基于当事人选择、为当事人提供争议解决服务而收费，仲裁服务不具有公共服务的特点。第三，行政事业性收费具有严格的法定性，是否收取、如何收取，都必须严格依据法律法规确定，没有任何协商和选择的余地，而仲裁是否收费，首先，取决于当事人是否选择仲裁这种争议解决的方式;其次，在当事人选择的情况下，在收费方式和费用标准方面，也并非一成不变，而是比较灵活的，赋予当事人一定的选择权甚至决定权(仲裁机构的规则不同，当事人对仲裁收费“选择权”“决定权”的具体内容有所差别)。因此，仲裁收费不具有强制性，在一定程度上可选择、可协商。由上述对比可见，将仲裁收费作为行政事业性收费看待，不符合仲裁活动的特点。
需要注意的是，将仲裁收费作为行政事业性收费，面临着理念及制度上的困境。商事仲裁具有民间性、独立性，与行政事业存在本质上的差异。国务院于1996年发布的《关于加强预算外资金管理的决定》明确收支两条线管理范围是“国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金”。仲裁机构开展业务并非履行或代行政府职能，对其进行收支两条线管理显然欠缺正当性。
此外，将仲裁收费作为行政事业性收费，对国内仲裁机构的发展产生了很大的影响。一方面，仲裁收费必须严格按照物价部门审批的标准收费，缺乏灵活性，仲裁机构也无法根据机构发展定位和市场情况确定收费，缺乏自主性，进而不利于仲裁活动的开展。另一方面，“收支两条线”的管理方式，并不适合仲裁机构的管理与运作，仲裁机构的收入和支出是由受理和处理案件的情况决定的，而受理和处理案件的情况是很难提前计划和预知的。收支两条线的管理模式给很多仲裁机构的实际运行管理带来很大的困扰。例如，实践中曾有仲裁机构因案件增长将预算中的仲裁员报酬提前发放完毕，导致在随后的案件中无法及时向仲裁员发放报酬。
(二)国内仲裁收费制度发展——经营服务性收费
随着仲裁实践不断发展，将仲裁收费作为行政事业性收费管理的弊端日益显现，不少仲裁机构开始呼吁有关部门对这种收费管理模式进行变革。与此同时，国家全面深化改革、加快市场经济体制改革的大环境，为仲裁收费性质调整奠定了有利基础。
1999年12月22日，财政部等六部委发布了《中介服务收费管理办法》(以下简称《办法》)，《办法》第3条将“中介机构”界定为“依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构”;而“提供土地、房产、物品、无形资产等价格评估和企业资信评估服务，以及提供仲裁、检验、鉴定、认证、公证服务等机构”归为其中的“公证性中介机构”。根据《办法》第6条的规定，中介服务收费实行在国家价格政策调控、引导下，主要由市场形成价格的制度。对于检验、鉴定、公证、仲裁收费等少数具有行业和技术垄断的中介服务收费实行政府定价。根据《办法》第9条及第13条的规定，实行政府定价的分工权限和适用范围，按中央和省级价格主管部门颁布的定价管理目录执行。价格主管部门制定或调整政府定价、政府指导价的中介服务收费标准，应认真测算、严格核定服务的成本费用，充分听取社会各方面的意见。
《办法》的上述规定，明确了仲裁收费由“行政事业性收费”转变为政府定价的“中介服务收费”。以该《办法》出台为契机，北仲经不断与物价管理部门沟通，北京市物价局在2002年7月3日下发《关于调整仲裁收费标准的函(京价(收)字〔2002〕第255号)，明确北仲的仲裁收费为经营服务性收费，依法纳税并按规定明码标价。至此，行政事业性收费和收支两条线的管理模式在北仲成为历史，北仲的发展以此为起点进入一个全新阶段。体制的变革为北仲收费制度改革提供了可能性，北仲的良好示范效应又推动了全国仲裁体制改革的进一步发展。2010年4月1日，财政部、发改委下发《关于调整仲裁收费管理政策有关问题的通知》，明确“各地仲裁委员会收取的仲裁收费，由各省、自治区、直辖市财政、物价主管部门按照收费管理权限，自行决定是否转为经营服务性收费”。该通知为全国仲裁机构收费性质的转变奠定了基础。
如果说将仲裁机构收费由行政事业性收费转为政府定价的经营服务性收费，是仲裁收费体制改革的“一大步”，那么取消政府定价，将收费权限交由仲裁机构自主决定，则是促成收费制度变革的“最终一步”。2015年11月10日，北京市发展和改革委员会《关于废止有关收费文件的通知》(京发改〔2015〕2617号)中明确规定:《北京市定价目录》所列政府定价项目以外的商品价格和服务收费均实行市场调节价管理，与此不符的相关文件自2016年1月1日起全部废止。其中废止文件目录中明确列明了物价管理部门关于仲裁收费的文件。自此，物价管理部门对北仲仲裁收费的审批管理成为历史，收费权被正式交还仲裁机构。
三、北仲仲裁收费制度的最新突破
享有收费自主权后，北仲一直设想的与国际接轨的收费方式终于落地。2019年9月1日，北仲施行了全新的《仲裁案件收费标准》，将仲裁收费由“受理费”和“处理费”的划分转变为“仲裁员报酬”和“机构费用”的划分。这一调整在国内外仲裁界引发巨大关注，有学者用“北仲一小步，中国仲裁一大步”来形容这次收费修改。究其原因，表面上看是新收费标准改革了我国仲裁机构维持了二十多年的仲裁收费项目划分，而深层次原因则是新收费标准理顺了仲裁机构和仲裁员的关系。
“受理费”和“处理费”的划分源于国务院办公厅于1995年7月28日发布的《仲裁委员会仲裁收费办法》，其第2条规定“当事人申请仲裁，应当按照本办法的规定向仲裁委员会交纳仲裁费用，仲裁费用包括案件受理费和案件处理费”;第3条规定“案件受理费用于给付仲裁员报酬、维持仲裁委员会正常运转的必要开支”;第7条规定“案件处理费包括:(一)仲裁员因办理仲裁案件出差、开庭而支出的食宿费、交通费及其他合理费用;(二)证人、鉴定人、翻译人员等因出庭而支出的食宿费、交通费、误工补贴;(三)咨询、鉴定、勘验、翻译等费用;(四)复制、送达案件材料、文书的费用;(五)其他应当由当事人承担的合理费用。本条款第(二)(三)项规定的案件处理费，由提出申请的一方当事人预付”。第8条规定“案件处理费的收费标准按照国家有关规定执行;国家没有规定的，按照合理的实际支出收取”。
按照上述规定，仲裁受理费是用于给付仲裁员报酬和维持仲裁机构正常运转的费用，但并未明确二者各自占受理费的比例，同时由于所规定的受理费标准极低，实际上也无法同时满足支付仲裁员报酬和维持机构运转的费用。处理费按照上述规定，定位为实际支出、“实报实销”，但在实践中，仲裁机构很难准确确定每一个案件的实际支出，只能按照一定标准提前预收处理费。仲裁机构收取受理费和处理费后，通常按照内部规定从中支取一定比例的仲裁员报酬。具体比例如何确定，往往不为外人所知。
前述做法的局限性和消极影响显而易见。一方面，受理费和处理费的划分，与国际上将仲裁费用分为仲裁员报酬和机构费用的通常做法不一致，缺乏透明性，国际案件当事人不易接受这种分类方法。另一方面，由于受理费和处理费与仲裁员报酬和机构费用缺乏直接对应关系，支付多少仲裁员报酬，通常由仲裁机构自行确定，长期以来仲裁费用都是“仲裁员拿小头，仲裁机构拿大头”。这种情况一直为人诟病，也严重影响了仲裁员的责任心和积极性，成为制约仲裁发展的重要因素。
基于自2004年3月1日起施行的仲裁收费办法的深度实践，结合国际通行做法和仲裁机构发展需要，北仲新近对于仲裁收费办法进行了重要改革，主要体现在以下方面:
其一，北仲新收费标准明确将仲裁费用区分为“仲裁员报酬”和“机构费用”。这样调整以后，增强了费用透明度，使当事人能够清楚了解仲裁费用的具体用途。对仲裁员而言，基于权责对等要求，有利于提升仲裁员积极履职、更好地为当事人服务的意识。其二，就“仲裁员报酬”和“机构费用”比例而言，调整为“仲裁员拿大头，仲裁机构拿小头”。如此调整，体现了对仲裁员专家价值和专业付出的尊重，凸显其在仲裁体系中的主导地位，进而激励仲裁员勤勉履职。同时，也在财务层面厘清了仲裁机构与仲裁员的关系，降低机构费用的做法更为契合仲裁机构的非营利组织性质。其三，北仲新收费标准引入小时费率收费制度，适应不同案件当事人的需要。如案件争议金额虽大但案件实际并不复杂，约定以小时费率收费则可合理控制当事人成本；除此之外，小时费率收费的引入也将有利于推动国内仲裁进一步接轨国际实践，让当事人在成本控制和程序参与等方面享有更多主动权和话语权。其四，北仲新收费办法还规定了仲裁收费封顶金额。按照争议金额以从价累退费率收费，当达到一定争议金额时，机构费用和仲裁员报酬即封顶，不再加收。当事人约定以小时费率为收费方式时，小时费率也有最高标准限定。收费封顶可杜绝高争议金额案件中仲裁员报酬和机构管理费无限扩张的现象，有助于当事人合理控制争议解决成本。
当然，笔者也注意到，关于北仲本次收费制度的改革，业界在肯定与好评之余，也提出了一些建议。整体而言，是对于某些适用规则具体操作性的担忧，以及对于这一国内全新制度执行情况的观望。在笔者看来，业界人士的持续关注和广泛讨论，无疑是制度不断优化的重要的外部动力。
四、代结语：国内仲裁收费制度趋势展望
北仲此次修改收费标准之所以引发巨大关注，是因为北仲是目前国内仲裁机构中第一个迈出实质性改革步伐的机构，笔者相信北仲绝对不会是唯一的一个。随着仲裁体制改革的深化，国家对商事仲裁事业发展的重视与支持，以及仲裁机构市场化竞争形势的到来，各个机构建立符合仲裁发展方向、符合当事人需求的收费体制是必然选择。而在仲裁机构强化建设、革新机制的同时，国家政策层面的支持也必不可少。为促进仲裁行业的发展，国家应当研究并建立对仲裁机构收入的税收减免优惠政策，对仲裁员报酬也应当在符合一定条件下给予税收优惠，从而推动我国仲裁事业发展到一个新的阶段，为我国仲裁机构全面参与国际竞争提供助力。
姜秋菊，北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心案件办理处处长。北京仲裁委员会/北京国际仲裁 中心业务拓展处(国际案件处)顾问刘文鹏对本文亦有贡献。
编者注：
●为方便阅读，脚注、英文摘要及关键词从略。
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