北京仲裁委员会

     北仲是民间化的探路者，试图从事业单位向社会组织转身。但是这一转身迄今尚未完成。北仲的困境直指我国法人制度的缺陷，这种缺陷致使事业单位改革一直步履维艰。

北仲：事业单位去行政化的范本
国家行政学院公共管理教研部 易丽丽（2012年第九期《决策》）

     北京仲裁委员会（北仲）是仲裁界的佼佼者，最初是相当于副局级的事业单位。当国内同行仍然依赖财政拨款维持运转“保吃饭”、苦求于行政资源的支持谋发展时，北仲主动远离行政，靠自身的专业实力与职业精神杀出了一条“血路”。目前，北仲不仅购买了位于北京CBD地区的招商局大厦7000平米的办公楼和70个停车车位，还累积向国家上交上亿元税收。北仲由此拥有与国际知名仲裁机构相抗衡的实力，在国际仲裁界的地位和声望随之日渐提升。

     北仲是民间化的探路者，试图从事业单位向社会组织转身。但是这一转身迄今尚未完成。北仲的困境直指我国法人制度的缺陷，这种缺陷致使事业单位改革一直步履维艰。

政府不干预是最大的支持

     北仲成立于1995年9月，最初参照事业单位管理，副局级规格。北仲发展的过程是去行政化的过程，在组织上独立于政府系统之外，与行政机关彻底“脱钩”；在财政上自收自支，脱离对财政的依赖；在人事上公开向社会招聘，没有编制。北仲放弃政府给予的“实惠”，换来的是发展的自主性。

     仲裁委员会的机构性质很特殊，根据仲裁法规定的精神，仲裁机构不仅不是行政机关，也不是司法机关，更不是立法机关和党的机关。同时，仲裁机构也不是企业、不是人民团体或社团组织，也不是民办非企业单位或事业单位，不属于现行法律法规关于社会组织分类中的任何一类。我国仲裁机构在重组时，国办曾专门下发文件（国办发[1995]44号），要求各有关市人民政府“参照有关事业单位的规定，解决仲裁机构的人员编制、经费、用房等”。既然是“参照”，就说明仲裁机构并不是事业单位，但是这一规定使全国大多数仲裁机构在重新组建中定位为事业单位法人，如有些被定为行政性事业单位，实行参公管理；有些定为公益型事业单位，实行全额或差额拨款；极少数被定为行政机关。

     北仲去行政化之路在20世纪90年代需要莫大的勇气。作为组建北仲的元老之一，北仲秘书长王红松说：“实行完全的财政独立，通过纳税不再实行收支两条线，失去财政资助。这是一次冒险。”北仲的每一次重大抉择有如走“钢丝”。回忆起放弃政府财政支持，选择被不公平地与企业一样纳税，王秘书长认为“理念、决策转化为现实过程中，勇气比智慧更重要。

     北仲的发展还得益于宽松的外部政策环境。北仲组建之初，北京市法制办领导就明确提出：“政府对仲裁最大的支持就是不干预”这种理念一直被法制办历届领导坚守。这也是北仲人一直向外界强调的，将发展功劳归于政府营造的外部环境，一定程度上也形成了政府坚持这种理念的自觉。

企业化管理与专业化立身

     北仲通过企业化管理实现社会公益。企业化管理有两个关键制度，一是财务制度，二是人事制度。北仲不依赖财政支持后，从事业单位收支两条线变成通过纳税换取财务自主权。财务自主后，北仲根据业务发展的需要自主安排预算支出。财务制度的变化，随之而来为人事制度的灵活打下了经济的基础。例如，提供更具市场竞争力的报酬，吸引网罗优秀人才。以人才市场工资价位为参照系，实行仲裁员的收入与单位效益、岗位业绩挂钩的竞争、激励、约束机制。据了解，北仲人的薪金待遇优于市场。

     灵活的财务制度和人事制度，充分调动了北仲人的积极性。相比其他仲裁机构，享受财政拨款实行财务收支两条线，财政部门认可的仲裁员报酬往往很低，导致无法对人员提供有效的激励，形成了“优秀的人才吸引不来，吸引过来的不够优秀”的局面。这些仲裁机构人才的缺乏导致仲裁业务的开展越来越依赖行政资源。行政权威凌驾于仲裁权威之上，专业能力的提升更加受限。如此循环，仲裁机构越来越行政化，仲裁的权威性和独立性严重受损，权钱交易现象频发，依靠行政手段拉案源，公信力低。反观北仲，虽为社会公益组织，像企业一样纳税换来灵活的制度，盘活了人力资源，保证了独立性和权威性。

     北仲人经营着仲裁这份事业，在经济效益与社会效益间寻求平衡点，以企业经营的理念实现社会效益，创造经济效益的目的是为了更好地实现社会效益。在企业化经营理念的引领下，北仲连续15年在案件数量、标的、质量、效率排名全国同行前列，享有很高的社会美誉度。

     与此同时，北仲组建之初就明确专业化立身。“北仲”共有仲裁委员会委员15人，主任由中国著名民商法学家江平教授担任，三分之二以上的成员均是法律、经济贸易领域的专家。北仲选择委员考虑专业和道德声望，与之形成对比的行政化仲裁机构，仲裁委员会超过80%以上的委员是官员。

     为了专业化立身，北仲重视人才队伍建设。在组建过程中，就提出实行聘任制，不搞“铁饭碗”。这一决定在1995年相当于自我革命。正是这一决定，避免了许多事业单位用人存在的“走后门”“托关系”及“干部分流”问题。那些在行政机关工作的人员也因为这种优胜劣汰的退出风险放弃了去北仲工作的念头。公开招聘实施十年之后的2005年，1600多名具有法学硕士学位的毕业生竞争北仲的四个用人名额。到目前，能够被北仲挑中，是一种专业素质的认可，在北仲工作也让专业人员有莫大的自豪。

     正是这一主张的坚持，北仲仲裁员的替换率特别高，1998年第一届仲裁员高达44.7％的仲裁员被不予续聘。北仲的人事制度虽然灵活但也苛刻，例如北仲规定现行工作人员不能担任仲裁员，采取秘书工作满8年后如果没有升任管理人员将不再予以聘用的制度。与此同时，北仲灵活地设计了秘书晋升发展通道。秘书工作满8年不再继聘，但是这些秘书如果符合仲裁员的资格，北仲可能会将其聘为仲裁员。这一灵活的制度安排给秘书提供了有效的激励，描绘了职业发展的前景，促使他们坚守职业道德，提高专业水平，为工作满8年后被聘为仲裁员持续努力。

     北仲专业化的坚持，基于立足中国，放眼国际的追求。北仲非常注重国际交流，一方面扩大影响力，拓宽市场，另一方面向国际一流仲裁机构看齐，提升专业水准。例如，为了引进国外商事调解的经验和技巧，“北仲”出资邀请美国著名争议解决专家来中国传授经验。北仲开展外国实习生项目，开放平台让外国学生研习。积极参加国际仲裁研讨会，王红松秘书长应邀在剑桥大学国际争议解决大会作基调发言，北仲在引进来的同时，也在走出去，登上仲裁国际舞台。

本轮事改前途未卜

     北仲光鲜的背后是身份尴尬的辛酸。国务院关于组建仲裁机构规定，仲裁机构“参照有关事业单位的规定”解决人员编制、经费问题，“参照事业单位”是当时的权宜之计。但是“参照事业单位”也透出了政策制定者确认仲裁机构不是事业单位。从1995年至今，十七年过去了，仲裁机构的法人性质仍无定论。但有关仲裁机构的法人性质的讨论一直没有停止。例如，2007年7月24——25日，“仲裁机构民间化建设座谈会”，仲裁机构从业人员共谋长远出路，认为仲裁民间化，从事业单位向社会组织转型符合国际惯例。但是来自部分省市仲裁机构的负责人表示，“维持现状才是最佳选择”，维持现状即继续框在事业单位笼子里。

     北仲转身受限于非此即彼的两条路。要么像事业单位实行“收支两条线”财务制度，要么比照企业依法纳税，在非此即彼的政策中没有一个过渡区间。为了避免政府对北仲微观管理的干涉，北仲比照企业依法纳税，承担了不合理的税赋。仲裁机构相当于“中介”的民间组织性质，并不是企业，比照企业纳税无形中增加了负担。企业是以营利为目的，仲裁机构是非营利公益性组织。北仲负重探路，前进的道路并不平坦。

     随着《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)下发，本轮事业单位改革启动。事业单位划分为行政类、公益类、经营类。公益类又分为公益一类、公益二类。根据文件精神，北仲改革面临两条路，一条是退回到公益二类，收支两条线；一条是转为社会中介组织。对北仲来说，第一条路是走回头路，是倒退。第二条路虽然是长远的出路，但是却没有事业单位转社会组织的相关配套政策支持。在2007年的“仲裁机构民间化建设座谈会”上，长期负责联系仲裁工作的国务院法制办卢云华司长，讲了一个典型的失败案例。曾经南方有一个仲裁机构从事业单位转型，内外部事务脱离政府。由于仲裁机构一下子脱离出来，有关衔接工作一时还没有落实，这个仲裁机构的女同志怀孕后，竟然没有地方给发计划生育准生证，孩子生不下来。最后，由于反映强烈，问题也很突出，这个仲裁机构恢复原来的状况。这是一个不好的示范，多少让改革后来者，心存顾虑。

     为了保证仲裁的权威性和公正性，仲裁机构必须具有组织上的独立性，财政上的独立性。除了上面两条出路，北仲是否有第三条路——作为特殊的社会组织继续探索？

打通政策落实“最后一公里”

     仲裁在现代社会的地位越来越重要。一方面，仲裁是社会自治的手段，仲裁作为民间自治解决争议的方式，利用民间力量裁断纠纷，化解矛盾的社会成本低廉。另一方面，从保障我国对外经济利益安全考虑，发展仲裁事业是立足长远的我国社会经济发展的战略目标。我国已成为世界国际贸易第二大国，国内经济对外依存度达60%以上，国际贸易纠纷频发，仲裁业的发展有助于一个国家在国际规则中夺得更多的发言权。

     国务院法制办的一位领导说：“北仲的发展是整个仲裁行业发展的一个缩影。”可以说北仲的出色业绩和丰富实践使其成为研究中国仲裁如何追求独立、胜任和公正的一个典型样本。但目前，北仲正面临发展的困局。

     北仲作为改革的排头兵，先改先遇到问题，政策的制定需要有前瞻性和预测性。事业单位改革的目的是为了事业更好地发展。制度的创新将盘活一个行业的资源。本轮事业单位改革解决了事业单位的核心问题，但是具体到每一个事业单位，政策落实的最后一公里，却让被改革者感觉“宏观上都能找到答案，实践中具体问题又没解决完。”

     广东省试点法定机构，仲裁机构作为试点之一，法定机构在形式上表现为一机构一立法，法定机构按照市场化、企业化运作，创新管理体制机制。仲裁机构的改革出路是否需要创设一类法人类型？北仲改革面临的困境直指我国法人制度的缺陷，目前四类法人类型限制了组织的多元化发展。

     目前，国外组织多元化发展出现了一种新趋势，这种趋势就是建立一种以追求社会目标为主要使命，但很大程度上靠商业收入来维持运营的混合组织。作为“理想混合模型”，它所做的每件事既产生社会价值，又产生收入。社会价值和经济价值创造的整合将会形成一个良性循环的利润和再投资循环圈，从而在社会效益的指引下发展出更多解决社会问题的方案。美国、英国等发达国家都在研究这类组织的法律形式。我国这方面的研究仍很薄弱。

     我国事业单位种类繁多，政策不可能照顾全面，但是具体到一个组织，被政策遗忘将直接影响其生存的空间。考虑北仲当下的困难，改革政策不作大的变动，只需进一步细分事业单位类别，单列公益三类，将北仲等特殊社会组织涵盖，在北仲经验的基础上，设计相关制度，北仲们同样能创出一番天地。

     我们拭目以待，宏观政策的设计，不遗忘北仲等类似特殊组织的存在，留足其发展空间。