北京仲裁委员会

2010年10月9日

     今年6月25日，财政部回函对人大代表梁慧星教授提出的“关于财政部应迅速纠正继续将“仲裁费”作为“行政事业性收费”进行预算管理＂的议案（全国人大三次会议十一届第6049号议案）作出答复。财政部“赞同”梁教授提出的“仲裁委员会收取的仲裁收费应纳入“中介服务收费管理”范围，不宜作为行政事业性收费，实行“收支两条线”管理”的建议，认为“随着社会主义市场经济体制的不断完善，以及全球经济一体化进程的加快，仲裁行业发展情况有了明显变化，初步形成了仲裁竞争市场”，“有关仲裁机构和仲裁收费管理的相关规定和制度需要相应做出调整和完善”，应“将贸仲委收取的仲裁收费转为经营服务性收费”，并认为“地方仲裁委员会的仲裁收费与贸仲委的仲裁收费性质相同，也应逐步转为经营服务性收费。”。这是财政部对人大代表的议案以及长期以来困扰中国仲裁机构发展的财务管理体制问题做出的正面、积极、建设性的回应。首先，财政部明确表态仲裁收费应纳入“中介服务收费管理”范围，而“不宜作为行政事业性收费”，实行“收支两条线”管理，这比过去坚持“仲裁收费”是“代行政府职能、强制实施具有垄断性质”的“行政事业性收费”¹是一个明显的进步。其次，财政部认为:“地方仲裁委员会的仲裁收费与贸仲委的仲裁收费性质相同”，均应“逐步转为经营服务性收费”。这就是说，在仲裁收费性质及管理体制上，是全国一盘棋，不存在过去业内人猜测的“一国两制”——部分仲裁机构的收费按“行政性事业收费管理”，部分仲裁机构的收费按“经营性服务收费”管理的问题。其三，尽管“考虑到各地发展情况差别较大”，因而“由省级财政、价格主管部门自行决定是否转为经营服务性收费”。但最终目标是仲裁机构都要转为“经营服务性收费”，使仲裁机构全部成为“市场竞争主体，并完全遵照自愿、平等、协商的市场经济原则收取仲裁费用”。这使那些以“仲裁收费作为行政事业性收费管理”论证仲裁收费就是“行政性事业收费”，进而推论仲裁机构是“代行政府职能”行政性机构，要实行“参照公务员管理”的主张失去立论的依据。同时提醒仲裁机构未雨绸缪早做打算。这有利于抑止仲裁机构行政化倾向，推动仲裁机构的改革和发展。

     “仲裁收费转为经营服务性收费”后，仲裁机构使用税务发票，实行企业的财务管理制度，拥有很大财务管理自主权，这实际上是仲裁机构“事业单位企业化管理”转变管理机制的一种转制行为。但是仲裁机构转制后须依照企业标准“依法纳税”，这就带来以下几个新的问题：

     一、不合理的重复征税方式从根本上损害当事人的利益。

     首先，在按企业标准纳税条件下，仲裁员报酬除了按20%至40的税率计征个人所得税外（这已然是很高的税率），还要征收营业税、城建税、教育费附加等。实际上，仲裁员报酬是仲裁员为当事人提供的争议解决服务的劳动所得。虽然作为仲裁收费的一部分。但这是仲裁机构作为“中介组织”为仲裁员代收代支的款项，不应纳入机构的总收入。国外存在临时仲裁和机构仲裁两种模式。仲裁员报酬不论是由当事人直接支付，还是由仲裁机构代为收取和支付，税务部门只征其个人所得税，不重复征其他税种。其次，仲裁员是仲裁的主人，仲裁好坏取决于仲裁员，目前我国仲裁员报酬普遍偏低（国外仲裁员报酬占仲裁收费比重超过一半以上），影响了仲裁员的积极性、主动性和创造精神。这种状况，应随事业发展逐步改变。但是，重复征税，导致仲裁员报酬比例越大，重复征收的数额越大，机构的负担越重。这种做法，使仲裁机构不愿或不能逐步提高仲裁员报酬，这不利于提高仲裁员的责任心和专业素质。其三，仲裁员通过公正及时解决争议，已为社会和谐发展做出贡献，并且已缴纳个人调节税，履行了公民义务，再要求承担营业税、城建税、教育费附加等，就很不合理。其四，由于仲裁员报酬由当事人支付，重复征税的后果最终要转嫁到当事人头上，这损害了仲裁当事人的利益，对仲裁当事人来说很不公平。因为法院的经费全部由财政提供，当事人选择诉讼，可享受纳税人对其争议解决的财政补贴，选择仲裁，不仅没有补贴，还要缴纳税款，这实际上是鼓励当事人选择诉讼，让“各种矛盾、纠纷更加集中于法院”²，违背了建立仲裁制度的初衷。

     二、税赋过重影响仲裁机构的正常运营

     以北仲为例，2009年北仲除按照全部收入的5.5%税率缴纳营业税、城建税、教育费附加外，还按照利润的25%缴纳企业所得税税，加之印花税、车船使用税、残疾人保障金、个人调节税等，纳税占收入的23%。以2009年为例，北仲仲裁收入减去税款及各项开支后相差4.27万，若不是北仲拥有自己的办公用房并能通过出租部分用房获得租金，也将出现“支”大于“收”的情况。北仲自1995年9月28日成立，经过十五年积累，拥有近7000平米办公用房和70个停车车位。北仲的绩效水平一直在全国位居前列。以北仲的条件尚感税赋沉重。对于那些刚刚实现自收自支，没有任何积累的仲裁机构来说，过重的税赋无疑会成为“压倒骆驼的最后一根稻草”。制定仲裁税收政策，必须从大多数仲裁机构实际状况出发，而不是以少数发展好的仲裁机构为标准。即令对转为“经营性服务收费”仲裁机构征税，也要掌握一个原则，即税赋水平不能影响到仲裁机构自身提高和发展的程度。现在的税赋令大多数仲裁机构无法维持正常生存，遑论提高和发展。另外，欲与取之，必先予之。减轻税赋并不意味国家税收减少。仲裁事业发展了，做大做实了税基，不仅不会减少财政收入，反而会迎来税收的长久增长。目前的做法等同于杀鸡取卵，竭泽而鱼。

     三、税赋过重阻碍仲裁体制改革的深入进行

     仲裁法规定“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”。与之衔接，国务院办公厅《重新组建仲裁机构方案》规定 “仲裁委员会设立初期，其所在地的市人民政府应当参照有关事业单位的规定，解决仲裁委员会的人员编制、经费、用房等。仲裁委员会应当逐步做到自收自支”。其目的是淡化仲裁机构的行政色彩，加快仲裁体制改革，使仲裁机构成为民间性、独立性的仲裁机构。在现行体制下，仲裁机构独立，必须建立在经济上自立基础上。能否实现自收自支，已成为仲裁机构独立及仲裁体制改革的重要前提。但是，从1995年9月1日仲裁法实施到现在，历经15年“过渡”，全国211家仲裁机构中实现“自收自支”的是少数。自收自支并“依法纳税”的，更是少而又少（估计不超过仲裁机构总数的5%）。这说明全国仲裁机构的收入普遍偏低，经济状况不佳。究其原因，一是国务院办公厅制定的《仲裁委员会仲裁收费办法》的收费标准较低。该标准基本参照诉讼标准取费，未考虑仲裁机构自收自支的需求。我国诉讼费标准偏低是公认的事实。曾有学者指出偏低的诉讼收费，降低了诉讼成本，助长了滥诉、缠诉行为，增加了法院的办案量。尽管如此，法院经费全由财政承担，诉讼费收多收少不影响法院工作的正常开展。而仲裁机构则是靠仲裁收费维持，如果“收”小于“支”，仲裁机构根本不能生存。实际上，仲裁法实施初期，社会对仲裁缺乏了解和认同，很多仲裁机构为吸引当事人，在制定收费办法采取中档偏下的标准，这导致大多数仲裁机构积累不足，后续乏力，不得不长期依赖财政。二是，仲裁法实施后相当一段时间里，仲裁收费作为“行政事业性收费”实行收支两条线管理，限止过多、管理过死，窒息了仲裁机构的生机与活力。尽管仲裁收费转为“经营性服务收费”后，仲裁机构将有较大的管理自主权，利于其实现自我激励、自我发展。但由于积累不足，仲裁机构实现自收自支已感艰难，再要其承担过重的税赋，就会使多数仲裁机构视转为“经营性服务收费”为畏途，非但不去实现自收自支，还要想方设法挤入“行政序列”，实行“参公”管理，加大了财政开支和改革阻力。与其如此，为什么我们不能让实现自收自支的仲裁机构，在享受扩大的自主权的同时享受“非营利组织”的税收政策，让其从“行政事业单位”从容过渡到独立的“市场竞争主体”？这种“非此即彼”——要么将仲裁机构收费作为“行政事业性收费”实行“收支两条线”管理，要么转为“经营性服务收费”按照企业标准纳税的极端做法，不符合社会科学发展观，不利于仲裁机构朝着自收自支方向顺利过渡，改变其长期吃财政的状况。既然我们知道“仲裁机构由行政事业单位重组成为市场竞争主体”，“客观上还需要一个过程”，允许未实现自收自支的仲裁机构在仲裁法实施后十五年乃至今后若干年内享受和继续享受财政拨款，为什么就不能给予实现自收自支的仲裁机构以相等的期限内的税收优惠政策呢？后者是在不断减少财政开支的情况下，鼓励仲裁机构朝着仲裁法指引的方向健康发展，其良性示范作用及对改革的重要意义远远大于前者。诚然，即便享受税收优惠政策，一些仲裁机构也会因管理不善被淘汰出局。但是，这是市场自然选择的结果，而非不合理制度造成的后果。我们设计和执行制度，要从仲裁事业发展大局和国家长远利益出发，尽可能促使更多的仲裁机构焕发生机与活力，而不是相反。

     四、税赋过重抑制多元争议解决机制的形成和发展

     当前我国正处在社会转型期，“社会矛盾进入了易发、多发期，纠纷的类型增加，处理的难度加大，纠纷的数量也呈上升趋势。新时期社会矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠法院一家，而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制”，防止“各种矛盾、纠纷更加集中于法院”²，因而必须“促进非诉讼纠纷解决机制的发展”。2009年7月，经中央批准，最高人民法院颁布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（下称《意见》）。《意见》第二条第4款规定：“认真贯彻执行《中华人民共和国仲裁法》和相关司法解释，在仲裁协议效力、证据规则、仲裁程序、裁决依据、撤销裁决审查标准、不予执行裁决审查标准等方面，尊重和体现仲裁制度的特有规律，最大程度地发挥仲裁制度在纠纷解决方面的作用。对于仲裁过程中申请证据保全、财产保全的，人民法院应当依法及时办理”。可以说，仲裁等非诉争议解决机制的地位、作用从未像今天这样为中央和法院系统所重视，这是国内社会经济发展变化的必然。但是，发展多元化争议解决机制不能只靠人民法院一家，而且，对仲裁的鼓励和扶持不能只停留在文件上，必须切实解决制约仲裁机构发展的体制问题。仲裁法实施前，国内长期实行行政仲裁。仲裁法实施后，建立了现代商事仲裁制度并有一定程度的发展，但由于相关制度不配套，体制改革滞后，仲裁发展缓慢，每年全国仲裁案件不足法院案件的３％，与社会对仲裁的需求相差甚远。财政部答复虽然明确了仲裁机构财务管理体制改革的方向，但是，过重的税赋，会使刚刚自收自支的机构很快陷入困境，削弱我国仲裁行业的竞争力和可持续发展能力，抑止了多元化争议解决机制的形成和发展。

     五、解决仲裁机构税收问题的建议

     (一)根据仲裁机构的性质，而不是仲裁收费性质界定其纳税主体并参考适用相应的税收政策。《中华人民共和国企业所得税法实施条例》(下称《实施条例》)第八十四条规定:“非营利组织”是指同时符合下列条件的组织：（一）依法履行非营利组织登记手续；（二）从事公益性或者非营利性活动；（三）取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外，全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业；（四）财产及其孳息不用于分配；（五）按照登记核定或者章程规定，该组织注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的，或者由登记管理机关转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织，并向社会公告；（六）投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利；（七）工作人员工资福利开支控制在规定的比例内，不变相分配该组织的财产。”。从法理上，仲裁机构符合“非营利组织”的上述特征。第一，仲裁机构是依据仲裁法经地方政府批准并向司法行政机关登记的事业法人；第二，仲裁机构是公益型组织，不以营利为目的，通过解决纠纷，促进社会和谐和经济发展。第三，仲裁机构的收益和结余除用于仲裁业务支出外，还用于仲裁、调解等争议解决的培训、研究、宣传推广等公益事业。第四，按照有关规定，仲裁机构的财产及孳息，只能用于仲裁事业而不得用于个人分配。第五，根据国务院办公厅印发的《仲裁委员会章程示范文本》第二十七条“仲裁委员会终止，应当对财产进行清算。清算后，剩余财产归国家所有”。第六，仲裁机构重新组建时，政府对其予以一定程度的财政资助，但这是政府向纳税人履行其公共服务义务的行为，而不是为国有资产增值的投资行为。政府对仲裁机构的财产享有“分红”的权利。第七，仲裁机构人员工资福利开支，一直按国家相关规定办理，接受仲裁委员会、政府有关部门的监督检查，不得“变相分配”机构的财产。因此，即使仲裁收费对仲裁机构征税，也应以 “非营利组织”为参照系，而不是“营利企业”为参照系。实际上，政府有关部门在制定仲裁机构的收费标准，要求仲裁机构提供解决争议的社会公共服务上，一直强调仲裁是非营利的社会公益型组织，要仲裁机构服务于社会公共利益而不能以追逐利润为目标。为什么确定征税政策时是就全然不考虑仲裁机构的“非营利性”特点呢？当然，仲裁机构是伴随仲裁法实施出现的新生事物，由于相关体制改革未能配套同步进行，有关部门将其作为“行政性事业性单位”，实行“收支两条线”管理，有客观原因。但是，时至今日，有关各方对仲裁制度、仲裁机构性质已有了比较深入和相对一致的理解，我国行政管理体制已经发生了很大的变化，继续沿袭那种“非此即彼”的做法已不合时宜，必须根据形势变化进行制度创新。比照“非营利组织”对仲裁机构采取更为宽松的税收政策。

     (二)根据仲裁的社会价值和作用确定相应税收扶持政策。税收优惠政策历来是国家鼓励扶持对国民经济发展具有重要意义的产业、项目的有效手段，是促进国家经济发展的润滑剂。我国为吸引外资，发展高新技术产业采取一系列税收优惠政策。与之相比，仲裁对社会的贡献及“技术密集”“知识密集”的程度均远超前者。首先，仲裁是在不动用财政经费和国家公权的前提下，利用民间力量解决纠纷，化解矛盾，缓解法院压力，不但其争议解决的社会成本低廉，而且避免了公权裁判带来的责任、压力和风险，在维护社会稳定和谐，促进经济发展中发挥诉讼无法替代的作用。仲裁解决的争议越多，对社会的贡献越大。其次，现在，商事仲裁是解决国际经济纠纷的主要途径。仲裁发展的好坏，不是仲裁行业自身生存发展问题，还关系我国民族利益在国际贸易、投资领域中能否受到有效保护的问题，关系我国法律国际地位和影响问题，仲裁国际竞争力是综合国力的组成部分。由于我国仲裁未在国际商事仲裁中确立相应的地位和信誉，我国企业、个人通过国外仲裁机构、仲裁员仲裁国际贸易、投资争议过程中，屡屡受到不公正待遇，损失惨重。根据2010年1月中国海关总署发布的最新数据，我国出口额世界第一，成为名副其实的国际贸易大国。因此，发展仲裁对我国对外经济的发展具有重要的战略意义。其三，仲裁不占用空间、能源、资源，不污染环境，其发展好了还能带动律师、咨询、旅游、餐饮等相关产业发展，解决社会就业问题，成为我国经济新的增长点。英国2007年仲裁收入400亿英磅超过其保险业收入。为此，一些国家、地区为了鼓励仲裁发展，对仲裁机构实行免税、减税优惠制度。如香港特区政府对香港国际仲裁中心不仅长期以来对其实行免税政策，而且以一港元为对价，让其租用位于香港繁华地段2000多平米的办公用房。美国政府对美国仲裁中心长期实行免税政策。日本国际商事仲裁协会政府不仅对其免税，还给予部分财政支持。这些都是在保证仲裁机构独立性前提下所给予的扶持政策。我们可借鉴这些国家、地区的做法，为鼓励我国仲裁制度发展，对仲裁机构实行相应的税收优惠政策。

     （三）关于仲裁机构的税收政策修改方案

     为了推动仲裁机构的体制改革，促进仲裁机构的健康发展，对已实现自收自支、不享受财政拨款的仲裁机构建议采取以下税收优惠政策：

     2.参照《中华人民共和国营业税暂行条例》第八条第（四）项规定，对仲裁员报酬比照“学校和其他教育机构提供的教育劳务”免征营业税。

     3.仲裁机构实行税收优惠政策后，其业务收入扣除成本后的余额，应作为仲裁机构的事业发展的资金，用于仲裁、调解等多元争议解决的研究、培训和宣传或按照仲裁机构的章程所规定的用途进行使用。