北京仲裁委员会

作者：北京大学法学院非营利组织法研究中心副主任 金锦萍

　　仲裁是解决纠纷的有效机制，作为仲裁主体的仲裁机构的法律地位是我们必须要面对和解决的问题。我国仲裁法第十条规定仲裁委员会由政府组织有关部门和商会统一组建，并到省一级的司法行政部门登记；第十四条规定了仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。对于仲裁委员会的机构性质目前众说纷纭，笔者认为，仲裁机构应该是独立的非营利法人。

一、非营利涵义及其立法界定

　　传统意义上非营利法人的“非营利性”包括三层意思：（1）非营利法人的宗旨不是为获取利润并在此基础上谋求自身的发展壮大，而是为实现某种公益或者一定范围内的公益。（2）非营利法人可开展一定形式的经营性业务而获得剩余收入，但这些收入不能作为利润在成员（包括内部人员）之间进行分配，即“禁止分配”原则。（3）不得将非营利法人的资产以任何形式转变为私人财产。当其解散、终止时，剩余财产不能效仿企业在股东之间进行分配，而只能转交给其他公共部门（政府或其他非营利法人）。

　　严格执行禁止利益分配原则、确保非营利法人“非营利性”的原因在于：这类组织自设立之日起就向社会公示自己是一个不为其成员和内部工作人员牟取私利的组织，是一个具有特定目的（可以是公益的，也可以是互益的）的组织。因此，政府会给予它们包括税收优惠在内的支持，公众会捐款给它们，并通过它们去开展社会公益事业。如果没有切实措施保证这类组织的“非营利性”，那么它们将会失去公众的信任，自身也将无以为继。

　　各国立法对于非营利法人的“非营利”涵义的界定可分为两种类型：一种是通过限定非营利法人可以从事的活动领域，被称为“功能主义方法”。如美国、日本立法均是列举了若干可从事的领域。另一种则被称为“经济关系方法”，即从界定法人与其成员之间的经济关系来界定非营利目的。如美国加州1931年的非营利法人法就明确非营利法人可以为“任何合法目的”，只要不分配法人所得即可。

　　笔者倾向于用经济关系方法来界定，因为功能主义方法无法穷尽非营利法人的活动领域，也无法预期新出现的活动领域，一概禁止非营利法人从事营利活动不切实际也不合理。实践中，非营利法人的确活跃在广泛的商业领域中，从欧美国家的发展趋势来看，非营利法人在参与市场竞争方面越来越积极主动。根据美国著名学者莱斯特·M·萨拉蒙在对全球22个国家非营利部门的比较研究结果表明：非营利部门的收入来源包括慈善事业、会费和公共部门的支持，而仅会费和其他商业收入就占非营利部门总收入的近一半（49%）。这表明各国政府意欲为非营利法人的发展提供更好的环境和物质条件。

二、我国非营利法人从事商事活动的形式和收入分类

　　我国法律并未一概禁止非营利法人从事营利性经营活动，只要其所获得的受益不在其成员中分配即可。《社会团体登记管理条例》规定了社会团体可以开展章程规定的活动，取得按照国家有关规定的合法收入。《民政部、国家工商行政管理局关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》（1995年）中肯定了具有社会团体法人资格的社会团体（基金会除外）可以开展经营活动。2004年的《基金会管理条例》原则性地规定基金会应按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值，其实是肯定了基金会可以从事相关的商事活动。实践中，非营利法人从事商事活动的主要方式包括：（1）直接提供经常性的社会服务并因此获得收益。（2）非营利法人运作基金、进行投资。（3）开展与非营利法人宗旨相关的一些活动并赚取利益。

　　非营利法人开展上述活动会取得的收入在财务上该如何处理呢？2005年财政部《民间非营利法人会计制度》中作了细致的规定。对于收入的界定是：民间非营利法人开展业务活动取得的、导致本期资产增加的经济利益或者服务潜力的流入。据此，其法人收入应当分为捐赠收入、会费收入、提供服务收入、政府补助收入、投资收益、商品销售收入等主要业务收入和其他收入等。“提供服务收入”是指民间非营利法人根据章程等的规定向其服务对象提供服务取得的收入，包括学费收入、医疗费收入、培训收入等；“投资收益”是指民间非营利法人因对外投资取得的投资净损益；“商品销售收入”是指民间非营利法人销售商品（如出版物、药品）等所形成的收入。可见，我国相关的非营利法人完全可以从事特定领域内的营利活动。

　　对于收入进行区分的法律意义在于税收政策。如国家税务总局《事业单位、社会团体、民办非企业单位关于企业所得税征收管理办法》中明确了社会团体所收取的会费、社会团体和民办非企业单位所获得的捐赠收入免征企业所得税。《国家税务总局关于基金会应税收入问题的通知》（1999年）中规定，开展社会公益活动的非营利性基金会，其在金融机构的基金存款取得的利息收入暂不作为企业所得税应税收入。

　　肯定非营利法人从事上述商事活动并获得收益，对于非营利法人的持续性发展是一把双刃剑，最糟的情况下甚至可能葬送非营利法人的社会宗旨。但这不足以构成否定非营利法人从事商事活动的充分理由。我国非营利法人要在坚持公益为目的和维持自身可持续性发展这两种价值中艰难地寻找平衡。

三、我国仲裁机构的改革方向

　　仲裁机构的独立性、非营利性、民间性、公益性等特征要求仲裁机构与政府部门分离，非营利法人的形式有望成为仲裁机构改革的方向。仲裁机构是依法成立的、有自己的财产、组织机构的社会组织。其宗旨是提供社会服务，即解决纠纷。将仲裁机构明确为非营利法人，不仅可解决其法律地位不明确所带来的困惑，而且能更好地实现仲裁机构的职能，消除仲裁机构行政化所带来的弊病。

　　从法律性质分析，仲裁机构从本质上而言是民间性组织，依照法律和章程独立开展活动，与行使国家公权力的政府机关有着本质差异。但我国很大一部分的仲裁机构是“官办”或者“半官办”的，主要体现在：设立和筹备由政府机关启动；设立时的活动经费主要来自于政府；主要领导是政府机关的领导兼任或者是由政府机关直接任命；后续运作经费也主要来自政府拨款。这些因素导致这些仲裁机构的官方色彩浓厚，在人员编制、级别、人员构成和流动、管理方式、仲裁委员会与成员之间的关系等方面，都“克隆”于政府机关。这种现象长期以来困扰和阻碍仲裁机构发展，导致一方面政府介入和干涉过多，仲裁机构丧失了独立性；另一方面，仲裁机构对政府的依赖性很强，缺乏自我建设和发展的能力。

　　要还原仲裁机构的本色，使仲裁机构的人事、财产、职能都独立于政府机关，可以从治理结构、财产和职能三个方面考虑：

　　首先，寻求适合仲裁机构性质和特点的治理结构。治理结构涉及对其执行管理机关（指理事会）和监察机关的设立以及依法律和章程对这些机关进行权利、义务和责任的界定和合法性审查，使其内部能够达到一种互相制约平衡机制。机构的人事任命权应该依照章程来确定，并通过一定议事规则来构筑机构的治理结构。

　　其次，关于仲裁机构的财产问题。仲裁机构作为独立的民事主体，应有其自身的办公场所和财产。必须明确，无论财产来源于谁，一旦投入到仲裁机构，就与原先的财产所有权人分离，成为仲裁机构的财产，得根据有关法律和章程来管理和使用。有些仲裁机构成立之初是由政府出资筹建的，但这并不能影响仲裁机构的独立性。因为，政府通过出资成立了一个有别于政府的、实行特定社会职能的仲裁机构，一旦设立就具有其独立的法律地位和人格，政府不再对这些财产拥有所有权，而只能理解为政府所投入的资产只需完全用于该仲裁机构章程所确定的宗旨和目的即可。尽管仲裁机构的财产具有区别于国有资产和私有资产的特殊性（如仲裁机构在进行财产管理和处分时承担包括信息公开、接受监督以及遵守不得分配原则等特殊义务），但这些特殊性并没有抹杀仲裁机构对于自身所有的财产享有所有权。

　　第三，仲裁机构的职能问题。就特定仲裁机构而言，其职能应由章程来确定，体现为仲裁机构的宗旨和业务范围。仲裁机构的职能与政府的职能有着本质差异，在促使职能实现的手段上也很不相同。政府职能的实现手段具有强制性和先决性，而仲裁机构的实现手段更为中立和超然。

　　仲裁机构的改革可能会引发一个问题：那些长期依靠政府拨款和支持的仲裁机构在丧失了对于政府的依赖后，是获得新的契机还是陷入生存的困境？这就需要仲裁机构提高自身能力建设，在竞争中脱颖而出。我们相信，当仲裁机构面临生存和发展压力时，身在其中的个体都将迸发出其原本就具备而一直蛰伏着的创造力和自信。