发布时间： Wed Oct 15 00:00:00 CST 2008 供稿人：杨润时
网站编注：该文以“当前仲裁体制和机制改革中的几个问题”为题刊发于2008年10月15日《人民法院报》第五版，因版面所限，内容略有删减。现本网站经作者授权发表该文完整版以飨读者。
《人民法院报》编者按：2008年9月25日至26日，由湖南大学法学院承办的第三届中国仲裁论坛在长沙市召开。来自仲裁实务界和学术界的60余位代表参加，就仲裁机构的发展方向、资产管理和财务体制、机构改革思路、仲裁协会如何设立以及相应的仲裁法修改等重要问题进行了深入探讨。现将其中引发了热烈探讨与响应的文章摘要刊发。
解放思想 推进仲裁体制和机制改革
杨润时
自仲裁法颁布以来，我国仲裁事业有了长足发展。通过及时解决公民、法人和其他社会组织之间的合同纠纷和其他财产纠纷，仲裁对于维护和促进社会主义市场经济健康发展，构建各类市场主体间和谐的商事关系，维护市场经济秩序等方面发挥了不可替代的作用，并成为社会矛盾纠纷多元解决机制中的重要组成部分。同时，仲裁委员会依法具有的“独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”的非政府组织的独立性、民间性、自主性的特征，赢得了社会的普遍认同和信任，成为改革开放以来民主与法制建设中的一大亮点，成为社会生活中积极、健康而又富有生命力的民间组织形式。
仲裁法颁布实施近15年来，仲裁事业在迅速健康发展中，必然地也遇到一些困难和问题，这里既有体制、机制性障碍，也有仲裁机构和仲裁队伍不能很好适应市场经济发展、不能很好满足全社会不断增长的法律需求的问题。许多地方的仲裁委员会和有关专家学者纷纷提出改革和完善仲裁机构体制和机制的要求，并在一定范围展开了热烈研讨。其中由北京仲裁委员会牵头与成都仲裁委员会共同完成的《关于深化仲裁机构体制改革试点方案（征求意见稿）》在全国仲裁界和法律界产生重大影响并引起广泛关注。该《方案》是受国务院法制办有关部门负责人委托，由北京和成都两家仲裁委员会与教育部、清华大学有关课题组合作下，经过广泛深入的调查论证而提出的。这是在全面落实党的十七大精神，进一步解放思想，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的新形势下，启动仲裁机构体制和机制改革的一个重要信号。在此，仅就这一问题发表一些意见。
一、充分借鉴第一次仲裁改革的宝贵经验
以1994年仲裁法颁布为标志，我国成功推行了仲裁改革，破除了诸多行政部门进行行政性仲裁的体制，彻底改变了仲裁工作混乱局面，建立起与社会主义市场经济相适应的仲裁体制。这场改革可以称为第一次仲裁改革。在这次改革之前，全国有14部法律、82个行政法规、190个地方性行政法规规定了行政仲裁；全国有4000个左右行政仲裁机构分别从事工商合同仲裁、房地产仲裁、技术合同仲裁等等，有人将这种局面概称为“行政仲裁泛滥的时代”。（以上数据引自全国人大法工委副主任王胜明、全国人大法工委民法室原副主任肖峋的有关文章和讲话）经过这次仲裁改革，这种混乱局面被彻底厘清，为我国仲裁事业的健康有序发展开辟了法制化的道路，并积累了宝贵的经验。在启动第二次仲裁改革的过程中，应当很好地借鉴和运用这些宝贵的成果和经验。特别是以下几点：
第一，从根本上解决了依法规范地设置仲裁机构的问题，从而建立起有中国特色而又与国际仲裁界相衔接的仲裁机构体系。
第二，确立了仲裁委员会“独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”的民间化法律地位，适应了市场经济发展对于非行政仲裁的需求。
第三，规范了仲裁委员会对仲裁案件的管辖范围，规范了仲裁与司法的关系，确立了以民间化独立仲裁方式解决民商事纠纷的法律权威地位。
第四，规范了仲裁程序以及其他相关制度，保证了各地仲裁委员会仲裁工作的法制化和规范化。
第五，在这次仲裁改革中，借鉴了国外仲裁制度的有益经验和国际通行做法，做到了坚持从中国实际出发和宽广的世界眼光相结合，从而使这次仲裁改革具有了科学性、严密性和先进性的鲜明特征。
还有许多宝贵成果和经验，在此不一一列举。
这些宝贵成果和经验为仲裁事业的健康发展，同时为第二次仲裁改革奠定了重要的基石。我们正是站在这样的高度来思考、谋划和推进第二次仲裁改革的。
二、第二次仲裁改革应注意的几个重要问题
第一次仲裁改革给我们留下了宝贵成果和经验，自此以后的近15年间，各地仲裁委员会在不同的具体经济环境和工作条件下，戮力同心，惨淡经营，创出许多新的业绩，积累了丰富的新鲜经验。推进仲裁改革，就应当对这近15年来丰富多彩的新实践、新业绩、新经验进行去粗取精、去伪存真的科学总结，进而把那些有利于满足社会公众不断增长的法律需求，有利于巩固和增强仲裁工作的法律地位和基本特征，有利于进一步规范仲裁工作、提高仲裁水平，有利于仲裁事业不断健康发展、做大做强的，符合仲裁工作规律的新鲜成果，以制度化、法律化的方式固定下来，为仲裁体制和机制注入新的活力。
具体而言，第一，要保持和增强仲裁委员会民间性、独立性、自主性的法律地位和基本特征。所以提出这个问题，是因为这既关系到维护和发展第一次仲裁改革成果，严格执行仲裁法的重大原则问题，又关系到如何继续依法妥善解决名为民间化而实为行政化的问题，防止动摇我国仲裁事业的根基。仲裁法规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”，从而确立了仲裁委员会的民间性的非政府组织的法律地位和基本性质，这就与此前的行政化仲裁彻底划清了界限。这是仲裁法和第一次仲裁改革的最大亮点。仲裁法规定：“仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，“仲裁委员会独立于行政机关……仲裁委员会之间也没有隶属关系”，从而确立了仲裁委员会和仲裁工作的独立性。这是仲裁委员会和仲裁工作的又一基本法律属性和基本特征。由以上的非政府组织的民间性、独立性，又决定了仲裁委员会和仲裁工作的自主性：在宪法以及仲裁法和其他相关法律的规范下，仲裁委员会自主受理各类仲裁案件，自主做出仲裁裁决，自主聘任仲裁员，自主设立必要的内部组织机构，自主制定和实施仲裁操作规范和其他内部现章制度，自主运营合法收入和财产，自主从事旨在提高仲裁水平、增强竞争能力、扩大国内外影响的各种培训、交流等业务活动。还应该注意到，仲裁委员会非政府组织的民间性、独立性、自主性，不但奠定了仲裁事业稳步健康发展的基础，同时具有行政改革的重大意义。市场经济的迅速发展进一步推动了政企分开的行政改革，按照职权法定的原则，党政机关逐步从那些不该管、不能管的领域中退离出来，在经济与社会管理的职能职权配置上，属于企业的归于企业，属于民间组织的归于民间组织，政府依法行政、依法管理公共事务。从这个意义上说，仲裁法的颁布和第一次仲裁改革的成功推进，不但是我国民主与法制建设的重要成果，而且是行政改革中的重要组成部分。
反复地议论这些社会共识性话题，是因为仲裁事业发展中确实存在必须面对的现实挑战。江泽民同志撰写序言并由中央组织部组织编写的《社会主义法制理论读本》，在阐述 “依法治国与依法行政”问题时严肃指出：“在任何国家，任何时代，行政权都有自我扩张的特性。历史经验告诉我们，‘一切有权力的人都会充分地使用权力，直到遇到它的边界方才罢休’；‘一切有权力的人都容易滥用权力’。这既道出了依法行政的重要，也暗示了依法行政的艰难。”这一警示何等地发人深省！在仲裁领域，这种“行政权自我扩张的特征”顽强地有所反映。甘肃省兰州市法制办罗应龙同志指出，一些地方政府法制部门主要领导在完成了“牵头组建”当地仲裁委员会的工作后，又“巧妙地把‘牵头’演变为‘主管’……紧紧地抓住仲裁不撒手，使行政官员在仲裁机构兼职的问题更为严重”；而且“这样的兼职得到了政府领导和组织人事部门的批准”。司法部研究室刘武俊同志经调查指出：“一些地方的仲裁机构按行政模式定级定编，确定主管部门和由政府提供经费补贴、办公用房，而且仲裁委员会的组成人员大多数为政府各有关部门的官员，仲裁委员会主任一般也由政府分管领导或其法制部门的主要领导兼任，行政色彩浓郁。更有甚者，有的地方重大疑难或者社会关注的仲裁案件，在仲裁庭作出裁决之前，仲裁委员会或者仲裁庭还要向政府部门的有关领导汇报。”仲裁领域中这些行政权力自我扩张的现象，完全违背了仲裁法的规定，完全背离了依法治国基本方略。究其原因，完全是带有权力导租色彩的利益驱动。因此，维护和发展第一次仲裁改革成果，保持和增强仲裁委员会民间性、独立性、自主性的法律地位和基本特征，确保仲裁事业继续健康发展，就成为此次仲裁改革关注的首要问题。
第二，要致力于建设一支品行高尚、精通业务、公正独立、严格自律的高素质仲裁员队伍。仲裁工作水平高低，仲裁委员会社会影响的好坏，仲裁裁判在构建市场经济中和谐商事关系作用的发挥，都要靠仲裁员的工作来实现。仲裁委员会要一手抓仲裁业务的开展，一手抓仲裁员队伍建设，建立健全和严格实施仲裁员选任聘用标准和制度，严格防止不符合规定和标准的人员通过非规范渠道进入仲裁员队伍。要建立健全仲裁员法律业务培训的专项制度和机制，并进行严格的考核评查。要建立健全仲裁员职业道德准则，注重听取当事人和社会有关方面对仲裁员履行职业道德准则情况的评价，对于违反职业道德准则的分别给予必要的处理，直到解除聘任。要注重加强仲裁员队伍的政治建设，不久前，中央对于加强律师业党的建设问题发出专项文件，这一文件精神应当适用于仲裁委员会，凡是有条件的仲裁委员会都应当建立起党的组织和共青团组织，以加强党组织对仲裁工作的政治监督和保证。
第三，要完善制定全国各地仲裁委员会统一实行的仲裁规则。仲裁法实施近15年来，各地仲裁委员会根据仲裁法关于仲裁程序的规定并结合自身实际，普遍制定了本仲裁委员会的仲裁规则，总体情况是好的。但是，各地仲裁委员会制定的仲裁规则毕竟还各有差异，详略不同。既然全国各地仲裁委员会是按照仲裁法统一规定建立起来的，则各仲裁委员会的仲裁规则也应当规范化、系统化。这是第二次仲裁改革中应予解决的又一个重要问题。
第四，各地仲裁委员会和法律界有关人士，在研讨仲裁改革任务时，还提出了一些体制和机制性问题，例如：对于现行的仲裁的司法监督制度进行改革完善以至重构，以妥善解决不予执行和撤销仲裁裁决这两种司法监督制度重复设置问题；扩大仲裁委员会的自治性权力；适当扩大仲裁范围和放宽对仲裁协议要件的要求，以便充分体现当事人意思自治原则，等等。这些改革建议或诉求，有的要通过修改法律来解决，有的要通过仲裁委员会调整改革自身工作制度和机制来解决，都应当分别研究，制定方案，稳步实施。
第五，关于仲裁协会的建立及其职能作用。仲裁法颁布实施近15年来，中国仲裁协会迄未建立，究竟是何原因，不便妄测。作为实施仲裁法的一个重要事项，终究应当完成。人们期待在第二次仲裁改革中完成这项工作，以发挥其推进仲裁事业发展的积极作用。但勿须讳言，期待中也有一些争议和担忧。仲裁法规定：“中国仲裁协会是社会团体法人”，“中国仲裁协会是仲裁委员会的自律性组织”。这是中国仲裁协会的法定性质。中国仲裁协会的职能作用是，“根据章程对仲裁委员会及其组成人员、仲裁员的违纪行为进行监督”，“依照本法和民事诉讼法的有关规定制定仲裁规则”。仲裁法还规定，“仲裁委员会是中国仲裁协会的会员。中国仲裁协会的章程由全国会员大会制定”。法律规定得如此明确，为什么中国仲裁协会尚未成立就对此事产生争议和担忧呢？恐怕问题主要出于仲裁领域已经存在的违背仲裁法规定的仲裁机构行政化现象，担心“行政权力自我扩张”通过各种包装在建立中国仲裁协会过程中再一次表现出来，甚至造成我国仲裁事业的倒退。但是，倒退毕竟是没有出路的。但愿这种担忧只是杞人忧天。
在我国，各种行业协会早已有之，而且在各自领域里发挥了重要的作用。例如，国内外知名的“中华全国新闻工作者协会”（简称“全国记协”），自成立以来团结全国新闻工作者，组织业务学习，交流工作经验，制定新闻工作者职业道德准则，提高新闻工作者的思想业务水平；开展与国际新闻界同行的友好交往，增进中国新闻工作者同各国新闻工作者之间的友谊。“全国记协”还积极开展评选好新闻、评选全国优秀工作者活动；同时维护新闻工作者的正当权益，反映新闻工作的呼声和意见，等等。因此，“中华全国新闻工作者协会”被誉为“全国记者之家”。这是“记者之家”，而不是记者或新闻单位的“婆婆”。“中华全国新闻工作者协会”积极引导各新闻媒体和广大新闻工作者坚持正确的舆论导向，但从来不向各新闻媒体和新闻记者指手划脚、发号施令，从不对各家新闻媒体的工作横加干预，严格按照章程履行职责，发挥行业协会的应有作用。这样的行业协会理所当然地受到欢迎和支持，同时为其他行业协会如何履行职责提供了典范。
三、解放思想，以科学方法推进第二次仲裁改革
在党的十七大精神鼓舞下，全国各界普遍就“进一步解放思想，深化改革开放”进行了热烈深入的讨论。对于法律界来说，这尤其是一个亟须重视和思考的重大问题。最近，湖南省委书记张春贤在谈到进一步解放思想时明确提出“还权于民”的思路。主要是指群众在解放思想、参与改革的过程中，需要更加广泛而充分地行使各项权利，享受实实在在的利益。“还权于民”关键在于解放并保障群众的创造权，这是改革开放的活力所在，也是改革开放的希望所在。这些论断对于我们谋划和推进第二次仲裁改革确实具有振聋发聩的启示意义。仲裁委员会是推进仲裁改革的主体。作为“独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”的民间化的仲裁委员会，应当有勇气、有胆识承担起仲裁改革的任务，发扬邓小平同志倡导的敢闯、敢试、敢于探索的改革精神，开创仲裁改革的新局面。
与此同时，推进仲裁改革必须坚持科学精神和科学方法。科学发展观既是世界观又是方法论。仲裁改革必须始终以科学发展观为指导，积极稳妥地向前推进。这里，有几个具体方法问题值得深入思考和讨论。首先，应当区别哪些是体制性改革，哪些是机制性改革。体制性改革原则上要通过制定或修改法律法规（包括相关国家政策）才能实现，对此，应当向立法机关或者中央决策机关积极提供可操作性意见和建议，包括有关具体情况调研报告和完整准确的数据，为立法和决策服务。机制性改革一般可以通过制定或修改规章制度，包括建立或调整自身相关机构就能解决。这方面，仲裁委员会一般可以自行决定和解决。明确这些区别，改革中就可以有针对性地采取不同方法、选择不同路径去努力实施，以取得事半功倍的效果。
第二，关于“自上而下”还是“自下而上”的问题。司法改革从总体上实行了“自上而下”的体制和方式，是因为司法系统中或是实行自上而下的领导体制，或是实行自上而下的监督指导体制，在法律职能上存在上下关系。而仲裁委员会独立于行政机关，仲裁委员会之间也相互独立，没有所谓上下的体制关系，因此在仲裁改革中不宜提出“自上而下”或“自下而上”的概念。由于仲裁委员会是由法律规定的市的人民政府组织有关部门和商会统一组建的，因此，在推行仲裁改革中，应当及时征求政府有关部门和商会的意见，以求得指导、支持和帮助。各仲裁委员会之间应当及时沟通信息，积极合作，共同就一些重要的改革思路和意见展开交流和讨论。目前，受国务院法制办有关部门负责人委托，北京仲裁委员会牵头并与成都仲裁委员会合作，已经完成了对全国部分仲裁委员会相关情况的调研，草拟了《关于深化仲裁机构体制改革试点方案（征求意见稿）》，并且发起组织仲裁界人士和法律人士的研讨活动，这实际上已经形成了仲裁改革的集思广益，修订研判的工作机制和形式，具有民间性、开放性、专业性的特点。今后还可以考虑吸收工商界企业界人士经常参与这类活动。
第三，关于形成有利于仲裁改革的良好舆论环境。任何一项改革都必须面对社会公众，获得公众的了解、理解和支持，欢迎他们从不同角度和不同层面介入和参与。因此，要主动地运用和通过各种媒体建立与公众的沟通和互动关系，形成良好的舆论环境。从现实的社会情况看，相比于人民法院、人民检察院以及各种人民调解组织和行政调解组织，公众对于仲裁委员会的性质、职能、作用、运作方式以及仲裁与社会生活和公众利益的关系等各个方面都比较陌生，因此，对于仲裁委员会是否需要改革，这种改革对于经济社会发展和公众利益的实现有什么意义和影响，更是知之甚少甚至并不引起关注的兴趣。造成这种局面首先是仲裁委员会的责任。这种局面不改变，将使仲裁改革失去必须的社会支持和公众基础。
《人民法院报》编后：
治理社会要充分发挥民间力量
今年我国两件举世瞩目的大事——汶川特大地震和举办奥运会，广大志愿者彰显了民间巨大力量，广受赞誉。而观长期困扰的仲裁行政化问题，其症结恰在于没有正确看待民间力量独特而不可替代的作用，没有将政府完全掌控一切的观念转变为政府管理与民间自治共同治理社会。
仲裁发端于西方民间自治解决商事纠纷，民间性是仲裁诸多属性中最具根本性的，否定了就必致仲裁不成其为仲裁。但我国的仲裁不是发自民间，而由行政仲裁转变而来，许多地方一直没有摆脱政府的控制。实践显示，仲裁的民间性得不到伸张，则行政化趋势愈演愈烈，危害日盛。这一窘境是关心仲裁健康发展人士最忧心的。
当世治理社会不能仅倚靠“政府万能”。 近年来借助民间力量构建多元化解决纠纷机制，正是源于国家司法力所不逮。扶持、规范而非把持、操控，才是政府对民间自治组织的应持之道。此观念若不得贯彻，则民间自治组织与政府难区隔，仲裁行政化难遏止！ （谢圣华）
